Антикоррупционный доклад Общественной Палаты

Введение

Настоящий Доклад подготовлен Общественной палатой Российской Федерации в рамках реализации ее функции общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации, закрепленной Федеральным законом.

Цели и задачи Доклада — выразить взгляды гражданского общества на эффективность принимаемых в стране антикоррупционных мер, а также на  основные проблемы в реализации функций общественного контроля для  противодействия коррупции.

В конце 2011 года Общественная палата впервые представила Доклад, который был подготовлен по предложению Президента Российской Федерации. В документе  подчеркивалось, что для преодоления такого социального зла, как коррупция, необходимо широкое участие граждан в делах государства, в том числе через развитие института общественного контроля.

Эти идеи получили затем свое развитие в мероприятиях Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, некоммерческого сектора, инициативных групп в 2012 году. В ходе этих мероприятий, как и при подготовке нынешнего Доклада, ставились такие задачи, как:

— определить возможные направления совершенствования антикоррупционного законодательства, необходимость уточнения отдельных правовых институтов противодействия коррупции;

— выявить правовые, организационные, управленческие коллизии, препятствующие эффективной реализации отдельных антикоррупционных мероприятий;

— уточнить сформулированные государственными и муниципальными органами критерии и показатели оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики;

— обратить внимание на лучшие образцы антикоррупционных практик, выявить как лидеров, так и аутсайдеров в реализации антикоррупционных мероприятий;

— определить вектор общественных предложений по совершенствованию мер противодействия коррупции, согласовать позиции различных институтов гражданского общества по наиболее актуальным вопросам оптимизации антикоррупционных мероприятий.

Общественная оценка эффективности предпринимаемых органами власти антикоррупционных мер в значительной степени отличалась от той, которую давали своей работе органы власти. Как правило, органы государственной власти и органы местного самоуправления в качестве основных критериев использовали количественные показатели, которые определялись при сравнении ранее запланированных и затем реализованных антикоррупционных мер. Тогда как общественная оценка эффективности этой политики направлена на выявление способности органов власти и местного самоуправления снижать коррупционные риски, учитывать разнообразие коррупционных практик и, в конечном итоге, добиваться существенного оздоровления атмосферы в обществе.

При подготовке настоящего Доклада был использован широкий круг информационных и аналитических источников:

• обращения граждан в Общественную палату, полученные как по обычным каналам почтовой и электронной связи, так и на «горячую линию» «Стоп коррупция!» ;

• результаты проведенных в 2012 году анонимных опросов членов региональных общественных палат, участников публичных мероприятий Общественной палаты РФ и посетителей сайта Общественной палаты www.oprf.ru;

• материалы слушаний, заседаний и круглых столов по тематике общественного контроля и противодействия коррупции, проведенные как в Общественной палате Российской Федерации, так и на других площадках в течение года;

• материалы Доклада по актуальным проблемам участия гражданского общества в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, подготовленного в 2012 году Комиссией Общественной палаты РФ по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов ;

• материалы Доклада о результатах проверки реализации Федерального закона от 9 февраля 2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов  и органов местного самоуправления» по итогам мониторинга, организованного в 2012 году Комиссией Общественной палаты РФ по проблемам безопасности граждан и взаимодействии с системой судебно-правоохранительных органов совместно с Московской государственной юридической академией ;

• ответы на запросы Общественной палаты, полученные из федеральных органов исполнительной власти, региональных общественных палат и общественных советов при федеральных органах исполнительной власти и других организаций;

• данные из открытых источников: опубликованная статистика, научные монографии, исследовательские отчеты, публикации средств массовой информации и блогосферы.

Основные положения Доклада, его выводы и рекомендации неоднократно обсуждались на публичных мероприятиях Палаты в течение года, а также на итоговом пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 14 декабря 2012 года.

1. Антикоррупционная повестка 2012 года

В 2012 году были приняты многочисленные государственные меры  как собственно в рамках реализации Национального плана по борьбе с коррупцией, так и не связанные напрямую с этим планом, но существенно влиявшие на его реализацию.

Россия, хоть пока и с некоторыми оговорками, присоединилась к большинству международных актов антикоррупционной направленности.

Усилены меры государственного контроля за доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей. В дополнение к этим мерам был введен контроль за расходами.

В числе санкций, предусмотренных законодательством в части наказаний по преступлениям, связанным с коррупцией, появилась конфискация имущества.

В законодательство вошло определение «неденежной» формы взяток.

В 2012 году в России начал свою работу Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей: 22 июня Президент Российской Федерации В. В.Путин своим Указом назначил на эту должность Б.Ю.Титова.

Работа по развитию антикоррупционного законодательства продолжается. Обсуждается проект закона о расширении круга должностных лиц, на которых должно распространяться действие закона об обязательности контроля за доходами, имуществом и расходами: туда предлагается включить также такие категории как ректоры государственных вузов и главы государственных и муниципальных медицинских учреждений. Активно обсуждается законопроект, вводящий запрет для чиновников на владение недвижимостью и банковскими счетами за рубежом.

Разрабатываются поправки к статье 159 Уголовного кодекса (мошенничество), направленные на снижение коррупционных злоупотреблений в отношении предпринимателей со стороны недобросовестных сотрудников правоохранительных органов.

Развивается законодательство о контрольно-счетных органах, о Счетной палате Российской Федерации как институте, обеспечивающем реализацию функций парламентского контроля. Счетная палата наделена теперь правом штрафовать нарушителей бюджетной дисциплины. Законодательное закрепление института муниципальных контрольно-счетных органов обеспечивает еще один необходимый контур в системе контроля за бюджетными расходами всех уровней и их эффективностью.

Расширен список социально ориентированных НКО, имеющих права на льготы и получение государственной поддержки: теперь в их круг включены также организации, занимающиеся вопросами противодействия коррупции и развитием общественного контроля, антикоррупционной пропагандой и правовым просвещением.

Продолжается разработка закона о Федеральной контрактной системе, призванного развить и усовершенствовать механизмы обеспечения прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств.

Важнейшее значение для противодействия коррупции и формирования системы независимого общественного контроля имеют принятые в 2012 году решения, направленные на развитие политической системы страны, в первую очередь – новые законы о политических партиях, о выборах глав субъектов РФ и глав муниципальных образований. Развитие политической конкуренции – основа антикоррупционной политики.

В течение 2012 года заметно активизировалась работа правоохранительных органов по выявлению и пресечению коррупции, «по нарастающей» шли информационные сообщения о расследованиях коррупционных преступлений с участием высокопоставленных должностных лиц.

В то же время, ноябрьская серия громких отставок и расследований (Минобороны, Роскосмос, Минрегион, Ростелеком, Минсельхоз) показала, что в законодательстве и в правоприментиельной практике сохраняются значительные бреши, открывающие возможности бесконтрольного распоряжения государственным имуществом и бюджетными средствами.

1.1. Антикоррупционные мероприятия федеральных органов исполнительной власти

Коррупция напрямую связана с вопросами эффективности работы государственных органов. По данным Росстата, численность госаппарата России превышает  1,6 млн человек. А по экспертным оценкам, если сложить всех депутатов — федеральных, региональных и местных, служащих министерств и ведомств и их региональные подразделения, администраций  всех регионов и муниципалитетов, сотрудников многочисленных контролирующих ведомств, социальных фондов и все их раздутые аппараты, в общей сложности получится около 6 млн человек. Это больше, чем было в свое время в СССР.

С целью противодействия коррупции и повышения эффективности аппаратов, во исполнение Национального плана противодействия коррупции и в соответствии с Планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2012 год, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года №  1471-р, министерства и ведомства подготовили свои планы и программы мониторинга правоприменения.

Анализ этих планов выявил следующие недостатки:

во-первых, перечни антикоррупционных мероприятий практически всех федеральных органов исполнительной власти практически полностью совпадают друг с другом по содержанию, поскольку они составлены на основании Типового плана противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренного протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 15 июня 2012 года;

во-вторых, к антикоррупционным мероприятиям относят меры по совершенствованию организационной, кадровой работы федеральных органов исполнительной власти, не имеющие непосредственной связи с профилактикой коррупционных правонарушений или механизмами их выявления и пресечения (совершенствование документооборота, повышение квалификации государственных служащих и т.п.), а также мероприятия, не требующие разработки специальных организационно-управленческих механизмов их внедрения, поскольку они осуществляются в соответствии с требованиями антикоррупционного законодательства в «повседневном режиме»;

в-третьих, значительное количество антикоррупционных мероприятий не имеют в планах должной конкретизации, что не позволяет  оценить их содержание ( «повысить эффективность контроля», «обеспечить внедрение механизмов», «усилить взаимодействие» и т.п.).

Все это существенно снижает эффективность общественного контроля за реализацией антикоррупционной политики, и в целом не способствует более качественному выполнению требований антикоррупционного законодательства.

Критически следует отнестись и к практике формирования федеральными органами исполнительной власти тех разделов планов, которые специально призваны отразить особенности антикоррупционных мероприятий, проводимых с учетом специфики деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Вот как выглядит практика формирования данных разделов некоторыми федеральными органами исполнительной власти.

Федеральное агентство лесного хозяйства запланировало четыре вида мероприятий: совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций, укрепление кадрового подразделения по профилактике коррупционных правонарушений, популяризация принципов рационального и неистощительного использования лесов среди граждан и организаций, оптимизация предоставления государственных услуг и внедрение в деятельность административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Министерство здравоохранения Российской Федерации также запланировало четыре вида мероприятий: совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций, проведение совещаний с должностными лицами, ответственными за противодействие коррупции, мероприятия по выполнению отдельных поручений, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2012-2013 годы, ведение информационной системы в здравоохранении, обеспечивающей, в том числе, персонифицированный учет оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития запланировала шесть видов мероприятий:  совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций, оптимизация предоставления государственных услуг, в том числе внедрение соответствующих административных регламентов,  проведение совещаний с уполномоченными должностными лицами, ответственными за профилактику коррупционных правонарушений, совершенствование процедуры лицензирования видов деятельности, размещение на официальном сайте нормативных правовых актов и информационных писем, организация работы по контролю и надзору за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Ряд федеральных органов исполнительной власти вообще не включили в свои планы противодействия коррупции раздел, отражающий мероприятия по противодействию коррупции с учетом специфики своей деятельности (например, Министерство транспорта Российской Федерации).

В течение 2012 года федеральные органы государственной власти принимали меры по созданию условий для реализации требований Федерального закона от 6 декабря 2011 года  №  395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», а также выполнения требования подп. «з» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы. В частности, постановлением Правительства Российской Федерации  от 27 октября 2012 года №  1103 утверждены Правила обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и возмещения указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения.

В соответствии с частью 2 статьи 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года №  79-ФЗ«О государственной гражданской службе Российской Федерации»  федеральные органы исполнительной власти обязаны были в течение 2012 года разработать и утвердить перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих и планы проведения ротации, предусмотрев их вступление в силу с 1 января 2013 года. На 15 ноября 2012 года в правовых базах данных отсутствовали сведения о принятии федеральными органами исполнительной власти указанных нормативных правовых актов, в то время как для внедрения института ротации с 1 января 2013 года государственные служащие, чьи должности были включены в указанные перечни, должны были быть уведомлены об изменении существенных условий служебного контракта не позднее 1 ноября 2012 года.

На уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований также имеются пока только единичные случаи принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение института ротации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих.

В соответствии с подп. «к» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы предстоит определить показатели  оценки эффективности деятельности подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Ни один федеральный государственный орган такие показатели в установленном порядке пока не утвердил. На региональном и муниципальном уровне лишь некоторые субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления разработали соответствующие нормативные правовые акты

Показатели эффективности деятельности подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений должны демонстрировать качество работы по повышению антикоррупционной компетентности государственных и муниципальных служащих, по организации и проведению антикоррупционного мониторинга, по расследованию случаев коррупционных правонарушений и применению мер дисциплинарного воздействия, по проведению проверок соблюдения антикоррупционных запретов, ограничений и исполнению обязанностей, по внедрению антикоррупционных стандартов исполнения функций и предоставления услуг, по  обеспечению соблюдения антикоррупционных этических стандартов поведения на государственной и муниципальной службе.

В соответствии с подп. «о» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №  601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительство Российской Федерации обязано было до 1 сентября 2012 года в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы предусмотреть возможность участия на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов. Реализация данного требования  предполагает внесений изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №  110 и 112 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации“,  »О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Ни в один из названных нормативных правовых актов на 1 ноября 2012 года соответствующие изменения внесены не были.

Предполагалось также внедрение новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы:

создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий и формирование единой базы вакансий;

расширение практики использования испытательного срока при замещении должностей государственной гражданской службы;

формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы и их активное практическое использование;

формирование перечня квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы на основе компетентностного подхода — в зависимости от конкретных должностных обязанностей и функций, а также от принадлежности к определенным профессиональным группам;

расширение использования механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской службы (каждые 3 — 6 лет);

развитие института наставничества на государственной гражданской службе;

установление особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по результатам работы;

применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ;

совершенствование системы материальной и моральной мотивации государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной эффективностью их работы;

введение на государственной гражданской службе системы профессионально-функциональных групп, предусмотрев классификацию должностей государственной гражданской службы с учетом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления.

Все перечисленные меры должны способствовать снижению коррупционных рисков, повышению эффективности и прозрачности прохождения государственной службы, отбору на государственную службу наиболее перспективных, порядочных, профессиональных претендентов, повышению эффективности общественного контроля за продвижением на государственной службе. Приходится констатировать, что практически ни по одному из предусмотренных Указом направлений совершенствования кадровой политики не было принято нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию соответствующих мер.

Внедрение антикоррупционных стандартов в сфере управления государственной и муниципальной службой предполагает соблюдение следующих основополагающих требований:

создание полноценной конкурентной среды при назначении на государственные и муниципальные должности и карьерном росте государственных и муниципальных служащих, исключающей принятие кадровых решений в зависимости от личных предпочтений руководителей государственных и муниципальных органов, максимальное сокращение перечня должностей, замещаемых во внеконкурсном порядке;

внедрение механизмов учета общественного мнения при оценке деятельности руководителей, а также иных служащих, взаимодействующих в процессе исполнения служебных обязанностей с гражданами и организациями, в том числе в рамках процедур аттестации, назначения на вышестоящую должность и др.;

внедрение дополнительных механизмов защиты государственных и муниципальных служащих, заявивших о противоправной деятельности руководителей государственных и муниципальных органов, отказавшихся выполнять неправомерные приказы, вплоть до гарантий перевода в иной государственной или муниципальный орган с сохранением  всех иных существенных условий контракта (договора);

формирование прозрачных моделей карьерного роста государственных служащих, обеспечивающих неуклонное продвижение по карьерной лестнице при условии безупречного выполнения служебных обязанностей, рост профессиональной компетентности, замещение должностей более высокой группы;

постоянное усиление (повышение, развитие) социальных гарантий и компенсаций, направленное на выравнивание диспропорций в оплате труда в частном секторе и на публичной службе;

развитие имеющихся и создание новых механизмов участия представителей гражданского общества в обсуждении и принятии важнейших кадровых решений с целью реализации функции общественного контроля.

Следует обратить внимание на необходимость комплексного подхода к совершенствованию кадровых технологий на федеральной государственной службе, государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и на муниципальной службе, а также на необходимость учета специфики военной и правоохранительной службы, которые в полной мере не были учтены в выработанных рекомендациях.

1.2. Механизмы обратной связи

В соответствии с  Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года №  460«О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» Минэкономразвития России обобщало практику рассмотрения федеральными органами исполнительной власти обращений граждан и организаций о фактах коррупционных проявлений. Однако результаты этой работы, к сожалению, не стали достоянием общественности и не проходили публичного обсуждения.

По отдельным же докладам о результатах деятельности   федеральных органов исполнительной власти можно  сделать следующие выводы:

во-первых, отсутствует единообразный подход к оценке обращения как имеющего отношение к тематике коррупции – например, возникает вопрос, при каких условиях обращение, в котором указывается на затягивание должностным лицом принятия решения по заявлению гражданина, следует отнести к обращениям о фактах коррупционных проявлений;

во-вторых, обращения по фактам коррупции занимают совершенно незначительное место в общем объеме поступающих обращений, при этом их незначительный объем не может свидетельствовать об отсутствии какой-либо коррупционной практики в силу заинтересованности обеих сторон в совершении коррупционной сделки; следовательно, анализ поступивших обращений не дает полноценной картины возможных коррупционных практик;

в-третьих, наличие обращений по фактам коррупционных проявлений, в том числе обращений государственных и муниципальных служащих во многом зависит от уровня правовой защищенности лица, направившего обращение – до тех пор, пока не будет создан полноценный механизм, исключающий неправомерное воздействие на лицо, направившее обращение, гарантирующий ему соблюдение его прав и законных интересов, рассчитывать на инициативу и желание граждан сотрудничать с уполномоченными органами не приходится;

в-четвертых, обращения граждан и организаций в соответствии с пунктом 10 Указа Президента РФ от 21.09. 2009 г. №  1065 не являются основанием для проведения проверки соблюдения государственными служащими установленных законодательством о противодействии коррупции ограничений, запретов и исполнения ими соответствующих обязанностей.

Следует рассмотреть вопрос о целесообразности формирования особой правовой процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций, содержащих информацию о фактах коррупционных проявлений в деятельности должностных лиц государственных и муниципальных органов, а также подведомственных им государственных и муниципальных  учреждений и предприятий, предусматривающей:

обязательное информирование органов прокуратуры и иных правоохранительных органов о факте поступления обращения;

обязательное информирование вышестоящих органов (должностных лиц) о факте поступления обращения;

проведение в отношении каждого обращения служебного расследования, результаты которого могут являться основанием для назначения служебной проверки в отношении конкретного должностного лица;

распространение института служебной проверки на должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и предприятий, а также иных коммерческих организаций, выполняющих публичные функции;

в случае признания обращения необоснованным, установления отсутствия оснований для применения мер ответственности, материалы проверки и рассмотрения обращения в обязательном порядке направлять в органы прокуратуры и в вышестоящие органы(вышестоящему должностному лицу);

лицу, направившему обращение, содержащее информацию о фактах коррупционных проявлений, должна быть обеспечена надлежащая правовая защита от преследования со стороны тех должностных лиц, в отношении которых им направлена соответствующая информация – такое лицо, при условии, что представленная информация не обладает признаками клеветы, должно иметь гарантии нормального продолжения своей профессиональной или служебной деятельности, не подвергаться дополнительным проверкам, и т.п.

В 2012 году шире стали использоваться информационные технологии прямого и опосредованного общения с гражданами. На официальных сайтах  министерств и ведомств есть странички, посвященные противодействию коррупции, где доступна для пользователей вся нормативно-правовая база, указан телефон доверия, по которому гражданин может обратиться с вопросом или жалобой.

Получили новое развитие механизмы привлечения институтов гражданского общества к обсуждению важнейших проектов нормативных правовых актов и раскрытию информации об их подготовке, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации  от 25 августа 2012 г. №  851, а также концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети  Интернет  для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации  предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года.

В целях координации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом в сфере формирования и функционирования системы«Открытое правительство» была образована Правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства». Комиссия призвана обеспечить исполнение ряда важнейших функций, направленных на обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, на совершенствование механизмов общественного контроля, формирование стандартов взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества.

Аналогичные механизмы «Открытого правительства» формируются на уровне субъектов Российской Федерации, например, распоряжением мэра Москвы от 28 августа 2012 года №  706-РМ «О мерах по реализации системы „Открытое правительство“ в городе Москве» поручено разработать соответствующий план мероприятий, а правительство Санкт-Петербурга уже утвердило постановление от 15 октября  2012 года №  1108 «О внедрении принципов и механизмов открытого правительства в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга», содержащее развернутый план мероприятий.

В то же время, пока еще далеко не полностью реализовано направление повышения информационной открытости органов власти на всех уровнях.

Не всегда государственные и муниципальные органы размещают информацию о результатах функционирования «телефона доверия» — сколько лиц воспользовалось возможностью сообщить о фактах коррупционных и иных нарушений, какого рода были эти сообщения, с какими коррупционными  проявлениями и рисками они были связаны, какие меры по результатам обращений были приняты.

Сегодня невозможно говорить ни о какой информационной открытости без размещения полной, актуальной и доступной информации в сети Интернет, на соответствующих официальных сайтах органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

В соответствии с Национальным  планом противодействия коррупции на 2012-2013 годы Правительство Российской Федерации обязано установить единые требования к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Общественная палата совместно с Московской государственной юридической академией в 2012 году  провела мониторинг и составила   рейтинг регионов по степени эффективности реализации положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». При проведении мониторинга была проанализирована информационная доступность государственных органов и органов местного самоуправления для населения по следующим критериям:

1. наличие сайта;

2. наличие почтовых и адресных реквизитов, телефона, факса, адреса электронной почты(e-mail) и их достоверность;

3. наличие информации о графике работы;

4. начилие информации о руководителе органа и его заместителях;

5. наличие информации о порядке приема граждан руководителем органа и его заместителями;

6. наличие информации о порядке рассмотрения обращений граждан;

7. наличие интернет-приемной;

8. актуальность и частота обновления новостей.

Высокая Удовлетворительная Низкая

Забайкальский край

Приморский край

Пермский край

Ставропольский край

Курская область

Новгородская область

Омская область,

Санкт-Петербург

Саратовская область

Тверская область

Смоленская область

Сахалинская область Республика Адыгея

Республика Алтай

Республика Ингушетия

Карачаево-Черкесская Республика

Республика Мордовия

Республика Саха (Якутия)

Республика Северная Осетия – Алания

Республика Татарстан (Татарстан)

Камчатский край

Красноярский край

Хабаровский край

Астраханская область

Брянская область

Волгоградская область

Вологодская область

Иркутская область

Кировская область

Костромская область

Липецкая область

Магаданская область

Курганская область

Мурманская область

Московская область

Нижегородская область

Новосибирская область

Оренбургская область

Рязанская область

Самарская область

Тульская область

Ханты-Мансийский автономный округ — Югра

Ненецкий автономный округ Республика Бурятия

Кабардино-Балкарская Республика

Республика Калмыкия

Республика Карелия

Республика Хакасия

Чеченская Республика

Чувашская Республика – Чувашия

Алтайский край

Краснодарский край

Архангельская область

Белгородская область

Владимирская область,

Воронежская область

Калужская область

Орловская область

Пензенская область

Свердловская область

Томская область

Ульяновская область

Челябинская область

Ярославская область

Еврейская автономная область

Чукотский автономный округ

Ямало-Ненецкий автономный округ

Исследование показало, что до сих пор далеко не все органы государственной власти представлены в  сети Интернет,  отсутствуют сайты большинства органов муниципального уровня.

Интернет-страницы федеральных органов государственной власти значительно  отличаются от сайтов органов власти субъектов.

Содержание информации, размещенной на многих официальных сайтах органов власти, не отвечает принципу свободы поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов, общепринятым техническим требованиям, предъявляемым к содержанию сайтов, потребностям физических и юридических лиц в получении  информации из государственных информационных ресурсов. Отсутствует единообразие в структуре и информационном наполнении официальных сайтов органов государственной власти.

Еще одним недостатком является функция обратной связи, которая отсутствует у большинства сайтов муниципальных органов власти. Многие из существующих интернет-приемных крайне формализованы: отсутствуют сопроводительные записи, введено избыточное количество полей для обязательного заполнения.

Недостаточно внимания уделяется соблюдению сроков и периодичности размещения на официальных сайтах новостной и иной  социально значимой информации.

Размещенная на сайтах информация не обладает дополнительными интерактивными сервисами, такими как  наличие персонализации на сайте для индивидуального учета и удовлетворения интересов посетителя, наличие специальных возможностей для загрузки страниц с использованием карманного персонального компьютера, а также сотового телефона.

Результаты мониторинга показывают, что крайне актуальной является задача определения и закрепления в соответствующем законодательстве правовых, технологических, программных, лингвистических и организационных требований, предъявляемых к официальным сайтам органов власти, а работа, связанная с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, должна носить системный характер.

Антикоррупционные разделы официальных сайтов государственных и муниципальных органов должны выполнять следующие функции:

информировать институты гражданского общества о реализуемой органами антикоррупционной политике, в том числе путем размещения соответствующих нормативных правовых актов, планов и программ, отчетов, результатов проверок;

обеспечивать взаимодействие органов с аккредитованными экспертами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы, иными экспертами и специалистами в области противодействия коррупции;

информировать государственных и муниципальных служащих о порядке исполнения антикоррупционных обязанностей, содержать методические акты, разъясняющие порядок исполнения отдельных антикоррупционных мер;

информировать институты гражданского общества, иные государственные и муниципальные органы о результатах исполнения должностными лицами возложенных на них антикоррупционных обязанностей (сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера);

обеспечивать функционирование интерактивных средств подачи обращений о фактах коррупционных проявлений ( «горячая линия», он-лайн сервисы), а также средств интерактивного опроса заявителей о степени их доверия деятельности органа;

обеспечивать антикоррупционное просвещение населения, в том числе лиц, взаимодействующих с органами и должностными лицами.

В целях повышения качества информирования институтов гражданского общества о проводимой государственными и муниципальными органами антикоррупционной политике они должны придерживаться следующих требований:

своевременно обновлять информацию о реализуемых антикоррупционных мероприятиях, планах, программах и результатах их реализации;

не допускать удаления информации, позволяющей оценить эффективность и результативность отдельных антикоррупционных мер, а также согласованность, взаимосвязь и преемственность антикоррупционных планов и программ;

внедрять специальные средства интерактивного взаимодействия с независимыми экспертами, членами общественных советов, иными лицами и организациями, содействующими реализации антикоррупционной политики;

предоставлять возможность институтам гражданского общества знакомиться с результатами независимой экспертизы правовых актов, иными экспертными оценками правоприменительной практики;

размещать информацию не только в отношении  деятельности органа и его должностных лиц, но и по возможности в отношении обособленных структурных подразделений, территориальных органов, подведомственных государственных учреждений и предприятий, независимо от наличия у последних своих сайтов.

2. Общественная оценка эффективности антикоррупционной политики

Общественная оценка эффективности антикоррупционных мер формируется как на основе информации о принимаемых антикоррупционных мерах, решениях и новых законах, так и на основе сообщений об очередных расследованиях, а также – и это главное – на основе личного повседневного опыта граждан, «сарафанного радио» (теперь основанного на интернет-коммуникациях и благодаря им – на порядки более мощного и эффективного). Люди в большинстве своем не являются специалистами в сфере противодействия коррупции и строят личное мнение на собственном восприятии ситуации, на  своих ощущениях, эмоциях и настроениях и эта оценка не может являться общественной. С учетом этих факторов, реальная оценка гражданами эффективности антикоррупционной политики выявляется посредством анализа мнений о снижении или повышении уровня коррупции за определенный период.

В рамках подготовки настоящего Доклада с 1 апреля по 1 октября 2012 года были проведены анонимные опросы участников публичных мероприятий Общественной палаты Российской Федерации, членов 70 региональных общественных палат, а также посетителей сайта Общественной палаты oprf.ru.

Результаты опросов показали, что российские граждане не видят пока никакого снижения уровня коррупции.

Так, члены региональных общественных палат в своем большинстве придерживаются мнения, что ситуация с коррупцией остается без изменений (47%), более трети убеждены: она продолжает ухудшаться (35%). И только 18% заявили, что уровень коррупции стал ниже.

Более трети респондентов оценили меры борьбы с коррупцией на «три» (36%). На «пять» их оценили 5%, на «четыре» — 16%, тогда как неудовлетворительные оценки политике государства в этой сфере государству «выставили» 43%.

По мнению опрошенных из региональных палат, на федеральном уровне ситуация стабильная, но треть респондентов отметила, что положение дел ухудшилось.

Еще более лояльно относятся в общественных палатах субъектов Федерации к тому, как дело обстоит в регионах: и все же 31% опрошенных указали, что коррупции стало больше, 60% думают, что положение либо осталось прежним, либо изменилось к лучшему.

Примерно так же эти респонденты оценили  и состояние коррупции на муниципальном уровне.

Вообще же резко критический настрой продемонстрировала в целом по анкете примерно пятая часть опрошенных. Так, об ухудшении дел в судебной системе заявили 30%.

В правоохранительных органах (полиция, прокуратура, следственные органы) 31% респондентов отметили возрастание уровня коррупции.

26% респондентов указали на рост коррупции в ГИБДД.

По всем указанным вопросам значительное количество респондентов (от трети до более чем 40%) отмечали: уровень коррупции остался прежним. Всего лишь от 16 до 23% опрошенных ответили, что видят сокращение коррупции в органах власти. При этом был значительный процент тех, кто затруднился с оценкой ситуации (от 9 до 17%).

В рамках исследования было опрошено 1813 участников публичных мероприятий в Общественной палате Российской Федерации. 43% опрошенных при ответе на вопрос, каким за последний год стал уровень коррупции в нашей стране, указали, что этот уровень повысился, еще 41% уверен: он остался без изменений. Только 16% считает, что уровень коррупции стал ниже.

По Вашему мнению, уровень коррупции в нашей стране за последний год:

Подавляющее большинство при этом уверено, что власти о своей антикоррупционной политике плохо информируют граждан, только один из пяти респондентов отметил, что граждане в достаточной мере осведомлены об этом.

Лишь 2% опрошенных назвали меры по противодействию коррупции в России высокоэффективными. Негативные оценки ( «единицы» и «двойки») выставили в общей сложности 55%, еще 35% отметили «тройку». Этот вопрос был проверочным к предыдущему, касавшемуся того, как изменился уровень коррупции в стране, и этот проверочный вопрос показал, что респонденты вообще не видят серьезных подвижек в реализации политики по противодействию социальному злу. Фактически только 10% ответивших показали, что дело «идет на лад», тогда как в предыдущем вопросе о позитивном изменении ситуации заявило 16% респондентов.

Как Вы оцениваете меры, которые предпринимают органы власти по противодействию коррупции в России?

Только один из пяти опрошенных отметил, что уровень коррупции в федеральных органах власти понизился. 32% считают, что он остается без изменений, а еще 29% убеждены, что коррупции в федеральных органах стало больше.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в федеральных органах власти…

Еще более критически опрошенные относятся к состоянию дел в регионах. Здесь о том, что уровень коррупции снизился, заявили только 18%, тогда как каждый третий отметил: этот уровень стал выше. Еще 35% убеждены, что все остается, как и прежде, и никаких улучшений нет.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в региональных органах власти Вашего региона …

Но наибольшее недоверие вызывает работа местных властей: о том, что в муниципальной власти уровень коррупции понизился, заявили только 15%. «Повысился» — убеждены 34%, «Не изменился» — 37%.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в органах местной(муниципальной) власти по Вашему месту жительства …

Сохраняется недоверие и к власти судебной. Только 11% респондентов заявили, что в судах коррупции стало меньше. О повышении здесь уровня коррупции заявили 34%, о том, что уровень остался прежним – 33%.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в судебной системе …

Еще меньше удовлетворенности участники публичных мероприятий продемонстрировали при ответе на вопрос о противодействии коррупции в правоохранительных органах. О том, что в полиции, прокуратуре и следственных органах уровень коррупции повысился, заявили 37%.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в правоохранительных органах(полиция, прокуратура, следственные органы)…

Немногим лучше положение, по мнению опрошенных, в ГИБДД. О снижении уровня коррупции в автоинспекции заявили 18%. С ними не согласились 34%, которые считают, что уровень коррупции повысился, а 34% считают, что все осталось там по-прежнему.

По Вашему мнению, за последний год уровень коррупции в ГИБДД…

Интернет-опрос на сайте Общественной палаты Российской Федерации по проблемам коррупции  показал, что в течение минувшего года подавляющее их большинство сталкивалось с коррупцией, вовлекалось в коррупционные отношения: 85% респондентов заявили об этом. Видимо, именно это обстоятельство и побудило людей принять, участие в опросе.

Кроме того, как указали 80% респондентов, им часто приходилось обсуждать конкретные случаи коррупции с другими людьми. По данным исследователей, положение, когда вопросы коррупции открыто обсуждаются в обществе, свидетельствует о том, что коррупция изменила свое качество, речь может идти о так называемой «масштабной» коррупции, охватившей значительные социальные сегменты.

Респонденты интернет-опроса настроены весьма критически к проблемам борьбы с коррупцией: только 6% из них отметили, что уровень коррупции в стране понизился. 31% считают, что он остался на прежнем уровне, а 63% уверены: коррупции в России стало заметно больше.

По оценкам принявших участие в опросе, такая картина наблюдается везде – в федеральных органах власти,

в органах власти субъектов Федерации,

в местных органах власти,

Общая картина показывает: недоверие к органам власти находится у представителей блогосферы на самом высоком уровне.

Для сравнения был проведен также анализ обращений граждан в Общественную палату Российской Федерации в 2012 году. Он показал, что наиболее «горячей» остается ситуация в сфере ЖКХ, а также в системе правоохранительных и судебных органов:

Жилье, ЖКХ 4169 (31%)

Правоохранительные органы 3375 (25%)

Судебная система 2135 (16%)

Социальная защита 1351 (10%)

Нарушение трудовых прав 556 (4%)

Здравоохранение 525 (4%)

Административные барьеры в бизнесе 426 (3%)

Образование и наука 389 (3%)

Экология 247 (2%)

Культура 204 (1%)

Вооруженные силы 81 (1%)

В целом, по сравнению с данными 2011 года, отношение граждан к коррупционным проявлениям в разных сферах, их оценка коренным образом не изменились.

3. Общественный контроль и противодействие коррупции

Общественный контроль реализуется посредством различных организационно-правовых форм, способов, методов и средств, выбор которых зависит от множества факторов, в том числе социально-экономического, политического, управленческого статуса участников общественных отношений, особенностей исполняемых публичных функций и предоставляемых публичных услуг, специфики институтов гражданского общества, функционирующих в конкретной сфере или отрасли государственного управления. Этот контроль отличается применением наиболее объективных и непредвзятых средств сбора, получения, систематизации и анализа информации, позволяющих с высокой степенью адекватности оценить масштабы коррупционных проявлений, эффективность отдельных антикоррупционных мероприятий, результативность деятельности отдельных государственных и муниципальных органов.

Результаты анализа правоприменительной практики, мнения респондентов социологических опросов, а также обращения граждан в органы власти и Общественную палату Российской Федерации показывают, что наиболее подвержены коррупционным проявлениям такие сферы деятельности, как:

• осуществление должностными лицами органов исполнительной власти разрешительных функций;

• распределение бюджетных средств, выделяемых в рамках государственного заказа;

• совершение операций с земельными участками, объектами недвижимости, иными ценными активами и ресурсами, находящимися в федеральной и муниципальной собственности;

• негосударственное регулирование экономической деятельности;

• образование, здравоохранение и ЖКХ;

• осуществление контрольно-надзорных функций.

Этими проблемами занимаются сегодня самые разные общественные институты, чья деятельность направлена на противодействие коррупции:

o общественные палаты, общественные советы

o общественные объединения антикоррупционной направленности

o исследовательские центры (вузы, НИИ)

o средства массовой информации

o объединения предпринимателей

К созданным организациям антикоррупционной направленности относятся множество действующих объединений ветеранов, женские организации, организации в защиту детей, экологические фонды и движения, организации по защите прав человека, — эти специализированные некоммерческие организации видят коррупцию в тех общественных секторах, где работают, и прилагают усилия по ее устранению. Например, многочисленные организации по поддержке и защите детства являются инициаторами расследований случаев коррупции в органах опеки и попечительства, при иностранном усыновлении российских детей, в детских домах, в дошкольных и школьных учреждениях, в учреждениях здравоохранения.

После принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» значительно возросла активность гражданского общества по этому направлению. На сайтах органов государственной власти и местного самоуправления возникли гиперссылки на материалы, свидетельствующие о работе по противодействию коррупции в этих органа власти, созданы сайты общественных объединений, специализирующихся на противодействии коррупции, начали действовать целевые интернет-издания по противодействию коррупции. Выявился круг активных граждан и организаций, чья деятельность направлена против коррупции в органах власти. Основными методами общественного противодействия коррупции, используемыми общественными объединениями граждан России являются:

o исследования;

o публичные доклады;

o экспертиза законопроектов;

o общественные слушания, круглые столы, конференции;

o публичные акции (митинги, шествия, пикеты, демонстрации);

o обращения граждан в органы власти и местного самоуправления;

o сообщения в средствах массовой информации и блогосфере;

o общественные расследования (включая публикации в Интернете);

o общественный контроль за деятельностью органов власти и местного самоуправления;

o участие представителей гражданского общества в советах и комиссиях антикоррупционной направленности при Президенте Российской Федерации, при органах исполнительной власти;

o участие в различных международных проектах антикоррупционной направленности.

В 2012 году было проведено значительное количество конференций и семинаров по проблеме коррупции. Так, например, Институт государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» и Проектно-учебная лаборатория антикоррупционной политики совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации провели конференцию «Гражданское общество против коррупции», в которой приняли также участие представители Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, а также представители некоммерческих организаций, специализирующихся в сфере противодействии коррупции, включая представителей Центра Трансперенси Интернешнл – Россия и проекта «Роспил».

В ходе конференции были затронуты проблемы и перспективы реализации Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года; вопросы участия некоммерческих организаций и иных институтов гражданского общества в противодействии коррупции; проблемы общественного контроля деклараций должностных лиц, государственных закупок, государственных земельных тендеров и региональных бюджетов.

Речь шла и о том, что в России отсутствует орган, проводящий независимые расследования в отношении правомерности полученных доходов должностными лицами, что есть«необходимость создания института омбудсмена в сфере госзакупок», что на местах нужен контроль за формированием бюджета региона и муниципалитета, а также за его исполнением. Назрела необходимость формирования системы государственной поддержки для некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на борьбу с коррупцией.

На другом подобном мероприятии – круглом столе Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ ВШЭ и Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, проведенном совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и посвященном защите заявителей о коррупции, речь шла о возможном использовании в России зарубежного опыта. Так, в США поощряются властями заявления о совершенном факте коррупции или незаконной деятельности с целью предотвращения вреда или привлечения нарушителя к ответственности. При этом заявление может быть направлено как во внутренние подразделения компании или структуры, так и в сторонние организации – НКО и средства массовой информации, а заявитель получает финансовое вознаграждение в случае успешного завершения судебного процесса. Интересен опыт США и в назначении так называемых генеральных инспекторов, которые по сути являются официальными заявителями. Они назначаются президентом с одобрения сената, являются независимыми лицами и занимаются исключительно расследованиями фактов коррупции.

В 2012 году в четвертый раз был проведен конкурс «СМИ против коррупции», организованный Национальным форумом информационной безопасности «Инфофорум» при участии Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям. Конкурс проводится с целью привлечения большего внимания журналистского сообщества к освещению в своих работах информации о деятельности государственных органов власти и общественных организаций в деле противодействия коррупции, с одной стороны, и с целью оказания поддержки СМИ в их попытках освещать коррупционные правонарушения, с другой стороны. Председателем конкурсной комиссии в 2012 году стала глава комитета Государственной думы по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая. Среди лауреатов конкурса — ГТК «Россия», НТВ, Пятый канал, МТРК «МИР», ТК «Москва-24», телеканалы из Дагестана, Перми, Курска, Владимира, Оренбурга, Магадана и других регионов.

Значимым событием стало подписание 21 сентября 2012 года Антикоррупционной хартии российского бизнеса, основной целью которой является внедрение в практику корпоративного управления антикоррупционных программ и иных мер антикоррупционной корпоративной политики. Хартия предлагает деловому сообществу принять меры по недопущению любых форм коррупционных проявлений при ведении бизнеса, обеспечивая прозрачной финансовых операций, контроль за персоналом, отказ от незаконного получения преимуществ, прозрачность и открытость процедур закупок, сотрудничество с государством в борьбе с коррупцией.

На федеральном уровне координацию работы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти осуществляла рабочая группа Минэкономразвития России при президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Для широкого круга бизнес-сообщества ее деятельность не была в достаточной степени открытой, хотя входившие в нее представители ТТП РФ, РСПП, Общероссийской общественной организаций «Деловая Россия» и Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», безусловно, представляли интересы значительной части предпринимательского сообщества.

На региональном уровне также имеются единичные примеры правового оформления взаимодействия органов государственной власти и бизнес-сообщества по вопросам противодействия коррупции. Так, следует упомянуть Соглашение между Правительством Вологодской области, региональной общественной организацией «Вологодская областная федерация профсоюзов», региональным объединением работодателей «Союз промышленников и предпринимателей Вологодской области» о взаимодействии в сфере противодействия коррупции на территории области от 05.04.2011 г.

Принятие Хартии является только первым шагом на пути реализации заложенных в ней требований к организации ведения бизнеса. Для полноценной и эффективной работы по вовлечению бизнес-сообщества в противодействие коррупции необходимо:

проводить работу по взаимодействию с коммерческими организациями по вопросам противодействия коррупции всем органам государственной власти и органам местного самоуправления в пределах своей компетенции;

включать представителей бизнес-сообщества в общественные советы при государственных и муниципальных органах, в иные координационные и совещательные органы, обеспечивающие учет общественного мнения при принятии важнейших управленческих решений;

вовлекать в проведение антикоррупционной политики профессиональные союзы, иные организации работников, трудовые коллективы, способные обеспечить высокий уровень общественного обсуждения принимаемых в организациях антикоррупционных стандартов корпоративной деятельности, формировать в коллективах нетерпимое отношение к любым фактам коррупционных проявлений, проводить мероприятия по антикоррупционному просвещению работников;

принимать меры по стимулированию применения антикоррупционных мер саморегулируемыми организациями, обладающими необходимыми организационными, управленческими и правовыми средствами контроля за деятельностью своих членов.

Следует всячески поддержать практику ряда ведущих российских компаний по утверждению локальных правовых актов (внутренних нормативных документов), определяющих основные меры по проведению антикоррупционной политики, устанавливающих управленческие и организационные основы профилактики коррупционных правонарушений в деятельности любых должностных лиц компании, в том числе во взаимодействии с третьими лицами, включая государственные и муниципальные органы. Особенно следует отметить внедрение в практику корпоративного управления следующих антикоррупционных мер:

мониторинг исполнения  функций и обязанностей с высоким риском коррупционных проявлений;

формирование у работников компаний нетерпимости к коррупционному поведению, внедрение корпоративных этических антикоррупционных стандартов поведения;

проведение антикоррупционной экспертизы внутренних организационно-распорядительных документов и иных управленческих решений;

введение специальных антикоррупционных обязанностей для работников, аналогичных тем, которые предусмотрены для государственных и муниципальных служащих (сообщать о фактах обращений с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений, запрет на принятие или вручение подарков и т.п.);

предотвращение возникновения или урегулирование конфликта интересов;

внедрение механизмов служебного расследования фактов коррупционных проявлений.

Правительство Российской Федерации обязано принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества. Создание такой системы должно предусматривать организацию обратной связи на уровне всех государственных и муниципальных органов, участвующих в проведении государственной антикоррупционной политики, что позволит получить информацию о результативности самого широкого спектра антикоррупционных мероприятий, а также охватить все сферы и отрасли государственного и муниципального управления. Полагаем, что создание подобной системы должно включать в себя следующие мероприятия:

подготовка и рассмотрение уполномоченными органами ежегодных докладов Общественной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных общественных палат об эффективности реализуемой антикоррупционной политики;

рассмотрение вопросов о выполнении планов мероприятий по противодействию коррупции на заседаниях общественных советов при государственных и муниципальных органах;

социологические исследования, опросы в фокус-группах об эффективности и результативности отдельных антикоррупционных мероприятий;

опросы получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, возможных административных барьерах при реализации прав и обязанностей;

опросы государственных и муниципальных служащих об эффективности мер по вовлечению последних в реализацию антикоррупционной политики;

включение представителей общественных объединений, в уставные задачи которых входят вопросы противодействия коррупции в рабочие группы по подготовке правовых актов, направленных на совершенствование антикоррупционного законодательства, в состав советов и комиссий, оценивающих эффективность мер по противодействию коррупции.

3.1. Общественный контроль и противодействие коррупции в правоохранительных органах и судебной системе

Наиболее сложными и в то же время социально значимыми являются проблемы противодействия коррупции в правоохранительных органах и судебной системе.

Общественная палата Российской Федерации провела 13 ноября 2012 года слушания«Общественный контроль и противодействие коррупции в системе правоохранительных и судебных органов», в ходе которых внимание было уделено развитию правоохранительной  и судебной системы, а также совершенствованию порядка формирования органов судейских сообществ.

Независимость судебной власти – основополагающий элемент системы разделения ветвей власти в государстве и обеспечения полноценной защиты гражданских прав. Судебная система должна быть открытой для общества, в том числе должны быть сформированы понятные и прозрачные механизмы назначения и отставки судей, обеспечивающие их ответственность при исполнении служебного долга. Сейчас эти функции и соответствующие полномочия возложены на квалификационные коллегии судей. В их компетенцию входит разрешение вопросов по отбору и рекомендации претендентов на должности судей, прекращении (приостановлении, возобновлении) полномочий судей и наложении на судей дисциплинарных взысканий, проведение аттестации судей и присвоении им квалификационных классов.

Сегодня законодательством  предусмотрено, что треть членов квалификационных коллегий судей формируется из общественности. Однако не уточняется порядок определения представителей общественности, их выдвижения, отбора, отсутствуют механизмы ротации. В результате сейчас среди представителей общественности в квалификационных комиссиях судей, в основном, либо ветераны юстиции, либо юристы научных и даже коммерческих организаций, в них  практически нет представителей правозащитных организаций.

Так же, как и в ряде общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, в состав комиссий на протяжении лет часто избирались «удобные» общественники, которые мало влияли на очищение судебной системы от коррупции. Так, представителями общественности в квалификационной коллегии судей Челябинской области осенью 2012 года стали такие граждане, как: ранее судимый за совершение умышленного преступления, бывший мировой судья (не рекомендованный на следующий срок полномочий), занимающийся в настоящее время частной юридической практикой, а также юристы организаций, основной деятельностью которых является участие в судопроизводстве, то есть, выполнение функций, аналогичных функции адвоката, хотя возможность назначения адвокатов прямо запрещена законом.

На слушаниях было подчеркнуто, что Общественная палата последовательно выступает за то, чтобы составы судейских квалификационных коллегий формировались по тем же принципам, по которым Палата предложила формировать общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, а именно – представителей общественности должна выбирать общественность. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации должны стать «оператором» этого механизма – разработать соответствующие процедуры, критерии отбора и после общественного обсуждения кандидатур отобрать для этой ответственной работы представителей гражданского общества.

Значительные «окна уязвимости» в судебной системе возникли вследствие сохранения чрезвычайно низких зарплат служащих судебного аппарата. На слушаниях было отмечено, что «эти люди принимают и процессуальные решения: например, секретарь судебного заседания — это процессуальная фигура, он составляет протокол судебного заседания, от которого очень многое зависит в рассмотрении дела. В результате сами судьи оказываются заложниками не очень квалифицированного и подчас коррумпированного аппарата. Кроме того, работники судов – это кадровый резерв для дальнейшего назначения судей. Без практической работы в суде на вспомогательных должностях сложно стать сразу квалифицированным судьей. Потому что работа судьи идет не только  в зале судебных заседаний, это еще и большая организационная работа».

Новые проблемы встали перед правоохранительной системой после того, как произошло разделение прокурорского надзора и предварительного следствия, о чем неоднократно заявляли представители Генеральной прокуратуры.

Острой остается ситуация с объективностью приговоров, которые выносят судьи. По-прежнему в России сохраняется обвинительное правосудие. Но мониторинг показывает, что в этой сфере есть новые негативные тенденции. Судьи не хотят, даже боятся выносить оправдательные приговоры, в том числе и опасаясь быть уличенными в коррупции. Сегодня необходимо обеспечить защиту судей от несправедливых, подчас даже облыжных обвинений.

В ходе слушаний представители правоохранительных органов отмечали, что при той системе предварительного расследования уголовных дел, которая у нас существует в соответствии с законом, число оправдательных приговоров никогда не будет большим, потому что обвинительное заключение, которое поступает в суд, уже до этого проверяется, как минимум, четырьмя должностными лицами: следователем, руководителем следственного органа, надзирающим прокурором и прокурором, утверждающим обвинительное заключение. Все они заинтересованы в том, чтобы был обвинительный приговор, если они утвердили подобное заключение. Ведь если выяснится, что они направили в суд «сырое» дело, без доказательств, то это будет большой минус в их работе. Поэтому они стараются такие дела в суд не направлять, дела эти прекращаются на стадии предварительного расследования. Отсюда вывод: коррупцию нужно «искать» там, где выносятся мягкие наказания, где даются условные сроки за тяжкие преступления.

Однако с такими выводами не согласны в адвокатском сообществе: по их мнению, при любой организации предварительного расследования, при любом контроле и надзоре сама природа судебных доказательств, само несовершенство средств познания в уголовном процессе «производит» значительный процент оправдательных приговоров. Большая часть доказательств – это показания людей. И в результате в профессиональном суде лишь около 1% оправдательных приговоров, тогда как в суде присяжных — 15%. И все потому, что в профессиональных судах сомнения толкуются в пользу стороны обвинения, и оправдательные приговоры суды выносят только тогда, когда защита полностью разрушила конструкцию обвинения.

Из этого следует, что надо расширять подсудность судов присяжных. А в России подсудность эта сужается. С 1 января 2013 года дела о взятках выводятся из подсудности судов присяжных, остаются только дела, которые связаны с посягательствами на жизнь.

По мнению участников слушаний, самое уродливое явление в судебной системе – это заказные дела. Арест предпринимателей, по оценкам специалистов, – источник«кормления» оперативников и следователей. Среди дел о мошенничестве в экономической сфере – часть искусственно созданных дел. Представители адвокатского сообщества уверены: подобные  дела должны возбуждаться только по жалобе потерпевших. А сейчас инициатива в возбуждении этих дел – в руках следователей. Здесь часто кроется коррупция и низовая круговая порука.

Значительно улучшило ситуацию вступление в силу Федерального закона  от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», в соответствии с которым вот уже два года все решения судов публикуются в сети Интернет. Конечно, бывают еще задержки с размещением информации, но тем не менее судебные решения стали доступными для общественности, для каждого гражданина.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации к 1 ноября 2013 года необходимо представить предложения о возможности трансляции в сети Интернет всех судебных заседаний.

Было отмечено, что в Москве уже многое для этого сделано. В частности, новый Апелляционный корпус Московского городского суда полностью оснащен подобной техникой, и, в случае, если законом будет предусмотрена возможность и необходимость трансляции судебных заседаний в сети Интернет, то ход рассмотрения гражданских дел будет открытым. В настоящий момент  стоит вопрос об оснащении необходимой аппаратурой и корпуса Московского городского суда, в котором рассматриваются уголовные дела. Запланирован монтаж подобного оборудования и при строительстве новых зданий районных судов города Москвы. В итоге каждый гражданин Российской Федерации в сети Интернет увидит, как в суде разбирается интересующее его дело.

Очевидно, что в судьи должны приходить не только квалифицированные, но абсолютно принципиальные и мужественные люди. Сама процедура отбора судей – правильная, нужны экзамены, нужно подтверждение их квалификации. В ряде субъектов Федерации в системе следственных органов отбор кадров  ведется с прохождением полиграфа, особенно если человек переходит из других правоохранительных органов. Однако и это не избавляет полностью от тех, кто не может потом устоять от соблазна использовать служебное положение в личных целях. Поэтому общественность в этих процедурах должна участвовать более активно. Однако завершающий этап отбора остается до сих пор непрозрачным, неясно, почему той или иной кандидатуре было отдано предпочтение. В деле назначения судей  должна быть гласность и не должно быть тайны. Вероятно, необходим Совет при Президенте, который бы специально занимался этим вопросом.

В противодействии коррупции активную роль играет  Следственный комитет Российской Федерации. За четыре месяца второго полугодия 2012 года рассмотрено около 10 тыс. обращений граждан, примерно 10% этих обращений удовлетворено.

В 2012 году количество выявляемых преступлений коррупционной направленности выросло примерно на треть, направлено в суд более 4 тыс. уголовных дел этой категории. Из них 1 тыс. дел – дача взятки, примерно 1 тыс. 500 дел — о мошенничестве и использовании служебного положения   (статья 159-я, части 3-я и 4-я, и ст.290-я).

Значительную долю в числе пойманных на коррупции чиновников составляют должностные лица органов местного самоуправления, их привлечено к ответственности около 600 человек, из них 300 — выборные лица. 118 – это главы муниципальных  образований и их заместители.

В органах внутренних дел также были приняты значительные меры по противодействию коррупции. За девять месяцев 2012 года было выявлено 56 тыс. сотрудников органов внутренних дел, совершивших правонарушения, в том числе дисциплинарные проступки – 54 тыс. (рост соответственно на 16% и на 18%). А вот количество преступлений уменьшилось. За девять месяцев 2012 года сотрудниками органов внутренних дел совершено 2,5 тыс. преступлений (это почти -8%). Из них 60% — коррупционной направленности.

В МВД 83% таких преступлений, как взяточничество (а в целом по коррупционным составам эта цифра – 72,8%), выявляется благодаря внутреннему контролю – силами подразделений собственной безопасности.

За девять месяцев 2012 года в подразделения собственной безопасности обратились свыше 26 тыс. граждан с жалобами на действия сотрудников органов внутренних дел. По этим жалобам и обращениям было возбуждено почти 700 уголовных дел. К уголовной ответственности  привлечено 537 сотрудников, к дисциплинарной – 13 тыс. сотрудников, уволены 1 тыс. 600 сотрудников.

Основными задачами подразделений органов внутренних дел по организации работы по линии противодействия коррупции, поставленными руководством страны и МВД России, в 2012 году являются:

• активизация работы по противодействию резонансным преступлениям, представляющим значительную общественную опасность, а также коррупционным правонарушениям, с которыми граждане встречаются наиболее часто ( «бытовая коррупция»);

• пресечение деятельности организованных групп, преступных сообществ и организованных преступных формирований, в том числе занимающихся хищениями бюджетных средств. Особое внимание уделяется таким сферам как: строительство, госзаказ, информационные технологии, а также закупка лекарственных средств и медоборудования;

• проведение мероприятий по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности, связанных с совершением незаконных сделок между госструктурами и коммерческими организациями, которые возглавляют либо являются акционерами близкие родственники руководителей соответствующих государственных органов;

• осуществление комплекса мероприятий по обеспечению конфискации имущества, возмещение ущерба и уплаты штрафов;

• организация и проведение комплекса межведомственных мероприятий по противодействию преступлениям, связанным со злоупотреблением доминирующим положением монополий при допуске хозяйствующих субъектов к их товарам и услугам.

В 2010 — 2012 годах были изданы ведомственные нормативные акты, нацеленные на создание системы противодействия коррупции.

При назначении сотрудников на должности с высоким риском коррупционных проявлений, в обязательном порядке учитывается антикоррупционный аспект и соблюдение ими общих принципов служебного поведения. Утвержден порядок рассмотрения уведомлений о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений в системе МВД России.

Так, для профилактики коррупции в МВД были созданы две комиссии в органах внутренних дел приказом министра. Это аттестационные комиссии, которые действуют с самого низа и до Центральной аттестационной комиссии, и комиссия по урегулированию конфликта интересов гражданских служащих органов внутренних дел.

В работе с сотрудниками используется принцип ротации кадров из региона в регион или внутри региона. В 1970-е годы весь следственный аппарат фактически обновлялся за три года, люди не засиживались на месте в том числе и с целью, чтобы не было коррупционных связей. Ныне ротация иногда приводит к самым неприятным последствиям: когда в регион назначается начальник ГУВД, то вместе с ним «высаживается» целый десант его бывших сослуживцев из другого региона.

Участники обсуждения отмечали:  нельзя не замечать и девальвации значимости должностей в правоохранительной системе. Если раньше следователей по особо важным делам было совсем немного, в СССР — только на уровне союзных республик, и эту работу выполняли высочайшего уровня профессионалы, то теперь эти ставки есть и на уровне области, и в городах, их занимают молодые люди после всего нескольких лет работы в правоохранительной системе, подчас без нужного опыта и авторитета.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, как и в Следственном комитете и в МВД, разработана внутренняя система оценки состояния и уровня коррупции, подверженности различных подразделений и категорий сотрудников коррупционным рискам.

За совершение преступлений коррупционной направленности в 2010 году были осуждены 9 прокурорских работников, в 2011 году — 16, в первом полугодии 2012 года — 6.

В целях оценки состояния дисциплины уровня коррупционной и иной правонарушаемости в органах прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18 апреля 2008 года №  70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» каждое полугодие осуществляется анализ дисциплинарной практики, итогов проведенных проверок (служебных расследований), обстоятельств совершения коррупционных и иных правонарушений. С 2012 года формируются единые электронные банки данных, содержащие сведения о поступивших от прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур донесениях относительно коррупционных и иных правонарушений, совершенных прокурорскими работниками и о проведенных служебных проверках. Сведения о нарушениях прокурорскими работниками антикоррупционного законодательства анализируются также в ходе проводимого ежеквартально обобщения результатов деятельности аттестационных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов.

Прокурорские работники, допустившие злоупотребление служебным положением, в том числе сопряженное с нарушениями коррупционной направленности, увольняются из органов прокуратуры по основаниям нарушения Присяги прокурора, совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника. По указанным основаниям в связи с допущенными нарушениями коррупционной направленности в 2010 году уволено 12 прокурорских работников, в 2011 — 18, в первом полугодии 2012 года — 3 работника.

Основными направлениями профилактики коррупционных и иных правонарушений в органах прокуратуры, снижения коррупционных рисков, реализуемыми на постоянной основе, являются:

• организация тщательного отбора кандидатов для поступления на службу в целях исключения возможности принятия недобросовестных лиц, в том числе склонных к коррупционным проявлениям; практика ротации руководителей прокуратур;

• обеспечение соблюдения прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими установленных законодательством ограничений, запретов, обязанностей и правил служебного поведения, требований о предотвращении и урегулировании конфликта интересов;

• учет длительного, безупречного и эффективного исполнения служебных обязанностей при назначении на вышестоящую должность, включении в кадровый резерв, присвоении классного чина, поощрении; организация антикоррупционного обучения.

Значительное внимание уделяется проблеме ротации руководителей прокуратур. Так, за первое полугодие 2012 года в порядке ротации назначены 3 прокурора субъектов Российской Федерации и 40 прокуроров районного звена.

На постоянной основе анализируется и обобщается информация о деятельности аттестационных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов. Аттестационными комиссиями прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур рассмотрены материалы в отношении 60 прокурорских работников, что в полтора раза больше аналогичных показателей 2011 года.

При приеме на службу в органы прокуратуры тщательно исследуются данные о кандидатах, материалы личных дел, изучаются сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в отношении каждого поступающего на службу выясняются сведения о наличии привлечения к уголовной и административной ответственности. По результатам проведенных проверок достоверности и полноты представленных сведений в первом полугодии 2012 года 8 гражданам было отказано в замещении должностей в органах прокуратуры.

Особое внимание уделяется выявлению случаев возникновения конфликта интересов, в том числе у работников органов прокуратуры, занимающих руководящие должности. На обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о возможности возникновения конфликта интересов, обращается внимание при проверке справок о доходах. При изучении личности кандидатов на замещение должностей в органах прокуратуры и зачисление в резерв проверяется возможное наличие личностных и имущественных факторов, способствующих возникновению конфликта интересов, в частности, в том числе, выясняется, имеются ли у кандидатов родственники, работающие в органах прокуратуры, в поднадзорных правоохранительных, контролирующих органах, организациях.

Все поступающие на службу в прокуратуру проходят обязательное психологическое тестирование, в ходе которого выявляются их индивидуальные психологические качества, в том числе склонность к совершению коррупционных и иных правонарушений.

Прокурорами в первом полугодии 2012 года выявлено свыше 241 тыс. нарушений законов, что почти на 20% больше, чем в первом полугодии 2011 года. Увеличение количества выявленных нарушений закона связано с активизацией надзорных мероприятий по выявлению нарушений законодательства о противодействии коррупции в бюджетной сфере (количество  выявленных нарушений закона возросло почти на 35%), при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора (+74,7%), при предоставлении государственных и муниципальных услуг (в 5,3 раза), в сфере природопользования (+ 119,7%) и землепользования (+ 121,3%). При этом в первом полугодии 2012 года сохранилась отмеченная в 2011 году тенденция увеличения количества нарушений законодательства о противодействии коррупции, выявляемых в органах местного самоуправления (+ 24,3%).

Следственными органами все чаще возбуждаются уголовные дела по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования о допущенных нарушениях уголовного закона в исполнительных органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Так, по материалам органов прокуратуры, направленным в следственные органы, возбуждено 383 уголовных дела по фактам выявленных нарушений в исполнительных органах местного самоуправления (рост составил почти 34%) и 786 уголовных дел по фактам нарушений уголовного закона, выявленных в государственных и муниципальных учреждениях (количество таких дел увеличилось на 33,7%).

Наконец, для эффективного функционирования всей правоохранительной системы чрезвычайно важно то, как именно исполняются судебные решения, ведь если судебное решение, которое вынесено, не исполнено, оно не удовлетворяет интересы гражданина, организации, такое решение никому не нужно. Однако сегодня судебный пристав не является субъектом оперативно-розыскной деятельности, хотя коррупционные риски здесь также значительны. За девять месяцев 2012 года было возбуждено 515 уголовных дел в отношении сотрудников Федеральной службы судебных приставов, было вынесено 56 обвинительных  приговоров по преступлениям, которые отнесены к коррупционным.

При этом заработная плата судебного пристава-исполнителя в Центральной России составляет те же самые 10-12 тыс. рублей. Текучесть кадров по отдельным  региональным управлениям – до 90% в течение года. Люди уходят, не выдержав маленькой заработной платы, отсутствия социальных гарантий и высокой нагрузки.

Для повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в первую очередь необходимо:

— повышение престижа профессии сотрудников правоохранительных органов, их правовой и нравственной культуры;

— усиление общественного контроля за системой правоохранительных органов;

— дальнейшая реализация реформ в МВД России;

— повышение существующего уровня социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел, таких как льготное кредитование, в том числе для приобретения жилья, восстановление бесплатного проезда к месту проведения отпуска и обратно для сотрудников всех регионов Российской Федерации без исключений, восстановление некоторых иных льгот, ранее действовавших в системе МВД России;

— повышение уровня материально-технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их деятельность современных информационных технологий;

— внедрение в деятельность органов внутренних дел такого оперативно- розыскного мероприятия, как «проверка на коррупционную устойчивость», которое может стать эффективным механизмом, сдерживающим совершение таких правонарушений, позволит своевременно предотвратить совершение должностным лицом преступлений;

— закрепление на законодательном уровне использования результатов полиграфических исследований при назначении на должности с коррупционными рисками, что позволит своевременно выявлять лиц, склонных или причастных к совершению противоправных деяний.

При проведении антикоррупционной политики необходимо вести борьбу не только с отдельными лицами, но, прежде всего, с организованными преступными группами, то есть квалификация по статьям Уголовного кодекса должна быть соответствующей,  с учетом тяжести этих преступлений, ответственности группы.

3.2. Общественный контроль и противодействие коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации

Вопросы противодействия коррупции и обеспечения общественного контроля в сфере деятельности Министерства обороны Российской Федерации неоднократно рассматривались в ходе слушаний и круглых столов, проводимых  Комиссией по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов. По итогам обсуждений Комиссией был подготовлен Доклад по актуальным проблемам участия гражданского общества в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.

В Докладе подчеркивалось, что все негативные процессы, происходящие в Российском государстве и в обществе в целом, находят свое отражение и в его военной организации, поэтому серьезнейшую угрозу национальной безопасности представляет коррупция в Вооруженных Силах Российской Федерации. Согласно результатам исследований, уровень распространенности коррупции в военных комиссариатах и воинских частях оценивают как высокий соответственно 63% и 36% опрошенных. На это же указывают и результаты специально проведенного соцопроса военнослужащих, согласно которым более 50% опрошенных считают, что Вооруженные Силы в той же мере, что и другие государственные институты поражены язвой коррупции.

По данным Главной военной прокуратуры, за последние три года военными прокурорами в поднадзорных войсках, воинских формированиях и органах выявлено более 15 тыс. правонарушений коррупционной направленности. Усилиями прокурорских работников возмещен материальный ущерб государству на сумму свыше 1,5 млрд руб.

В январе 2012 г. ода оценивая состояние коррупционной преступности в военной организации государства, Главная военная прокуратура отмечала, что за последние полтора года за различные коррупционные преступления осуждены свыше тысячи должностных лиц военных ведомств, в том числе 18 высших офицеров, треть из которых были приговорены к реальным срокам лишения свободы.

За первые восемь месяцев 2012 года органами военной прокуратуры  выявлено почти 3 тыс. нарушений, связанных с нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных денег, злоупотреблениями при проведении конкурсов и аукционов, заключении и выполнении контрактов. С помощью органов военной прокуратуры в казну было возвращено почти четверть миллиарда рублей.

Согласно проведенным соцопросам, наиболее коррупциогенными областями воинских отношений, по мнению опрошенных, являются:

участие военных учреждений (организаций) в отношениях по закупкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для нужд обороны – 38,9%;

материальное обеспечение военнослужащих – 23,5%;

материально-техническое обеспечение воинских частей (военных организаций) – 31,7%;

дисциплинарные отношения с участием военнослужащих – 9,5%;

прохождения военной службы (перемещения по службе, плановая замена и т.п.) – 25,8%.

По мнению экспертов, можно выделить следующие негативные последствия коррупции в военной организации государства:

коррупция существенно затрудняет осуществление государством стоящих перед ним стратегических задач в области военного строительства, поскольку приводит к хищениям бюджетных средств, выделяемых на оборону, а также, даже не становясь достоянием гласности, подрывает доверие к Вооруженным Силам со стороны общества;

коррупция непосредственно ведет к снижению уровня жизни подавляющей части военнослужащих, принуждая их к систематическим платежам и резервированию части своих доходов для взяток и подарков;

коррупция в среде командного состава Вооруженных Сил постоянно воспроизводит стереотипы «имущественной нескромности» и подражания в стяжательстве среди подчиненных, для которых основным критерием служебной этики становится не закон, а образ жизни начальника;

коррумпированный управленческий персонал органов военного управления психологически не готов поступаться своими личными интересами ради интересов общего дела, превращает его в замкнутую касту, стоящую над интересами большинства военнослужащих;

коррупция обессмысливает военное правосудие, поскольку в коррумпированном суде правым всегда оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственно оправданных стандартов;

прием за взятки в военные вузы не только лишает военную организацию государства значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить высшее военное образование наиболее талантливым молодым людям, но и приводит к искаженной карьерной ориентации офицерского состава – интеллектуальной элиты Вооруженных Сил, ориентируя ее не на творческие достижения, а на достижение имущественного успеха любой ценой.

Проведенный анализ проблем взаимодействия гражданского общества с армией позволяет выделить основные тенденции и выработать направления совершенствования влияния гражданского общества на укрепление вооруженных сил. Основными направлениями участия граждан по осуществлению контроля и противодействия коррупции в Вооруженных Силах России должны стать:

разработка законодательных основ для введения общественного (гражданского) контроля над военной деятельностью, предусматривающего сферы борьбы с коррупцией и должностными преступлениями;

осуществление общественного контроля за деятельностью Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов в части, касающейся соблюдения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации;

участие в выработке предложений по реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих (сотрудников), лиц гражданского персонала Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, граждан, уволенных с военной (специальной) службы, и членов их семей.

3.3. Общественный контроль и противодействие коррупции в системе образования

Коррупция в сфере образования – опасное социальное явление, затрагивающее основы жизнедеятельности общества, расшатывающее систему государства, многогранная и комплексная проблема.

В системе образования есть целый ряд «узких» мест, где наблюдаются проявления коррупции:

• зачисление детей в детские сады и школы;

• определение детей в коррекционные детские сады, необходимые по показаниям здоровья;

• сбор неправомерных взносов  на нужды детских садов и школ, бесконтрольное или ненадлежащее расходование  полученных средств;

• создание противозаконных преференций детям из обеспеченных семей, из семей чиновников в детском саду или школе в ущерб иным обучающимся детям;

• проведение ЕГЭ;

• зачисление в вуз по результатам ЕГЭ, на коммерческой основе;

• получение разрешений на открытие детских дошкольных учреждений, на ведение иной образовательной деятельности;

• лицензирование и аккредитация вузов и программ;

• объединение, укрупнение вузов;

• утверждение в качестве рекомендованных структурами Министерства науки и образования учебников и учебных пособий;

• прием зачетов и экзаменов за деньги;

• перевод с курса на курс студентов и аспирантов на основе оплаты обучения, без анализа успехов в обучении;

• подготовка и прием за деньги письменных работ в ходе обучения;

• подготовка за деньги диссертаций;

• подготовка за деньги статей, необходимых аспирантам для защиты диссертаций;

• содействие родственникам и иным протеже за деньги в получении работы в вузе;

• формирование кадрового корпуса вуза на основе кумовства и родства;

• использование и приватизация колоссального государственного актива в сфере образования – зданий и сооружений.

Именно по этим направлениям и должно вестись совершенствование государственного управления, а также совершенствование законодательства, и ведомственной практики.

Проблема коррупции в образовании связана с государственным финансированием этой сферы. Общая доля расходов на образование в России в долях к ВВП составляет около  4%, и Россия занимает 109-е место из 186 странам по расходам на образование. В США тратится 5,5%, притом что ВВП США несопоставим по величине с ВВП России. В абсолютных величинах разрыв в финансировании составляет примерно 10 раз.

По данным Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», коррупционная доля составляет в детском саду – примерно 10%, в школе – примерно 10% всех расходов. При поступлении в вузы в  2007-2009 годах около 40% абитуриентов были вовлечены в коррупционные отношения. Нет точных данных, сколько криминальных денег идет при приеме в аспирантуру и при защите кандидатских диссертаций. Но о том, что здесь размах коррупции велик, говорит обилие самой разной рекламы с предложением за деньги «оказать помощь» при подготовке диссертации, причем даже даются «гарантии» того, что текст будет оригинальным.

В России более 5 тыс. детских садов более 36 тыс. школ, в стране около  7,5 млн студентов вузов. При этом, если детские сады и школы остаются государственными или муниципальными, то в системе высшего образования сложилось двойственное положение: наряду с местами, которые финансируются за счет государства (а это примерно 80% мест) существуют   коммерческие. Это серьезно влияет на коррупционную ситуацию……?

В сфере образования фиксируются различные  типы коррупционных взаимодействий:

• взятки учителям и администрации;

• расхищение бюджетных средств;

• выплата необоснованных премий;

• «откаты» за покупку оборудования, за строительные работы, за получение грантов.

Зоной коррупции является репетиторство, частные уроки. Они составляют весомую долю доходов учителей и преподавателей и часто связаны с неправомерными гарантиями обязательного поступления молодого человека в вуз.

Структура коррупции представлена, как правило, двумя основными типами: это либо иерархическая коррупция, когда идет передача денег снизу вверх, например, от занимающихся репетиторством преподавателей – заведующим кафедрами и председателям приемных комиссий, далее – ректорам в обмен на поступление «нужных» абитуриентов (эту систему остановило введение ЕГЭ), либо двухступенчатая коррупция, когда «верхи» (руководство детских садов, школ, вузов) занимаются расхищением бюджетных средств, а «низы» (воспитатели, учителя, преподаватели) берут взятки с детей и их родителей.

Причинами коррупции в образовании являются:

• отсутствие должного контроля за распределением бюджетных средств, несмотря на все проверки;

• непрозрачность образовательных процедур (в частности, приема экзаменов);

• низкий уровень зарплат при огромной загруженности преподавателей, особенно вузовских, особенно  в субъектах Федерации;

• низкий уровень социального обеспечения учителей и преподавателей (пенсии, медицинская помощь и т.д.);

• низкий уровень мотивированности студентов тратить усилия на получение образования(студенты во многих случаях не верят, что  образование, которое они получат, будет хоть в какой-то степени определять их зарплату);

• отрыв от рынка труда, который мог бы предъявлять нужные требования и студентам, и вузу;

• отсутствие необходимости заботиться о репутации   школы и вуза как учреждения, которое должно обеспечивать высокий уровень образования (например, во Франции одним из критериев качества вуза является публикация того, какой процент выпускников находится без работы);

• сохранение в нынешнем виде системы лицензирования и аккредитации вузов и учебных программ;

• общая коррупционная обстановка в стране (трудно удержаться от соблазнов, когда риски очень малы и известно, что «все так делают»).

Эффективно противодействовать коррупции в образовании мешает добровольный сговор участников коррупционных отношений, «договоренности» о поборах и взятках между преподавателями и администрацией, в получении всеми сторонами коррупционных отношений – и вузами, и студентами, и родителями необходимой им «ренты».

Системе образования нужна новая нравственно-психологическая атмосфера, гласность, открытое сотрудничество вуза (школы) с общественностью, в том числе с родителями, допуск к контролю за расходованием средств студентов и представителей  гражданского общества. Нетерпимы ситуации, когда после того, как преподаватели выступают против руководства вуза, погрязшего в коррупции, расставаться с работой приходится именно этим преподавателям, а коррупционеры остаются на своих местах и продолжают заниматься вымогательством и воровством бюджетных средств. Подобные случаи нужно  придавать публичному осуждению, в разрешение таких конфликтов должны вмешиваться правоохранительные органы.

Необходимы кадровые решения в отношении тех, кто уличен в коррупции. Ныне действующая система аттестации не позволяет выявить в вузах нечистых на руку. В то же время существует и другая угроза: если процедуры аттестации усложнятся, то могут появиться новые коррупционные схемы, и предметом «купли-продажи» станет должность преподавателя, который будет вынужден  в последующем «отбивать» затраченные на аттестацию деньги.

Тем не менее необходимы новые «фильтры» для «выбраковки» кадров, склонных к коррупционным преступлениям.

К мерам противодействия коррупции в образовании следует также отнести:

• независимый аудит расходования государственных средств в школе и вузе;

• укрепление института ЕГЭ;

• искоренение практики продажи дипломов о высшем и среднем образовании в любом их виде – как незаслуженный перевод бездельников с курса на курс, так и изготовление подделок, а то и фальсификация подлинных документов об образовании (необходимо выявлять и наказывать также тех, кто «крышует» этот «бизнес»);

• запрет на подготовку по заказу курсовых, дипломных, диссертационных исследований, борьба с плагиатом;

• повышение уровня требований к качеству образования в коммерческих вузах и филиалах государственных вузов, сокращение  и ликвидация многочисленных частных высших учебных заведений, в которых фактически отсутствует образовательный процесс, соответствующий государственному стандарту, а имеет место продажа оценок и сессий без фактической сдачи образовательных минимумов;

• устранение нынешней практики лицензирования вузов;

• установление ответственности не только должностного лица школы или вуза как основного субъекта коррупционных преступлений, но и  методистов кафедр и секретарей приемных комиссий, которые  выступают посредниками при передаче финансовых средств за экзамен или зачет, а то и без  ведома преподавателей оказывают такие «возмездные услуги», как  предоставление информации о вопросах в билете, который достанется на экзамене.

Общественная палата Российской Федерации уже четыре года проводит «горячую линию» по вопросам ЕГЭ, в 2012 году большой  пакет предложений был направлен в адрес Комиссии при Президенте по совершенствованию ЕГЭ. Суть их сводилась к следующему: необходимо  обеспечить, чтобы процедура ЕГЭ носила объективный и независимый характер. Нужно вводить ответственность организаторов ЕГЭ за соблюдение закона при его проведении.

Необходимо сделать образовательные учреждения открытыми в том смысле, чтобы вся информация о школе или вузе была в системах общего доступа, в том числе и о доходах и расходах образовательных учреждений, доходах и расходах их руководства.

Нужно продолжить эксперименты по совершенствованию системы образования. Сегодня получение знаний остается в российском обществе дефицитом. Есть предложения поступить так, как это уже давно практикуется в некоторых зарубежных странах: принимать в вузы всех, кто этого пожелает, и отчислять затем по итогам первой или второй сессии. Это сразу снизит коррупцию.

Важнейшими шагами к искоренению коррупции в системе образования должны стать:

- разработка и реализация общественно-государственной  программы борьбы с коррупцией в сфере образования;

- повышение качества образования, а также формирование представления в обществе о том, каким оно должно быть;

- совершенствование законодательства об образовании, включая образовательные стандарты, а также законодательства о противодействии коррупции;

- создание системы независимого аудита расходования бюджетных средств на образование;

- создание институтов общественного контроля за распределением и использованием средств внутри самих учреждений образования;

- утверждение на государственном уровне четких квалификационных требований к кандидатам на должности учителей и научно-педагогических работников вузов;

- создание отечественной системы рейтингования вузов, утверждение практики обязательного конкурсного отбора вузов для бюджетного финансирования.

- ужесточения ответственность за продажу дипломов, аттестатов, а также за распространение рекламы о подобного рода «услугах»;

- расширение полномочий Рособрнадзора по отзыву лицензий, по закрытию учебных заведений, включая высшие, которые не соответствуют нормам по качеству образования;

- поддержка деятельность информационно-образовательных центров Общества защиты прав потребителей образовательных услуг, которые созданы во всех регионах.

- создание системы антикоррупционного просвещения в системе образования, регулярно информировать общественность о мерах и результатах борьбы с  коррупцией в системе образования;

- совершенствование процедур ЕГЭ с участием независимых экспертных центров.

3.4. Общественный контроль и противодействие коррупции в системе здравоохранения

Состояние дел в сфере здравоохранения касается каждого гражданина. И, значит, коррупция, получившая здесь существенное распространение, затрагивает миллионы людей — врачей, фельдшеров, медсестер, санитарок, руководителей больниц и поликлиник, пациентов. Рассмотрению этой проблемы были посвящены слушания«Общественный контроль и борьба с коррупцией в сфере здравоохранения», состоявшиеся в Общественной палате Российской Федерации 21 июня 2012 года.

Объединения пациентов и объединения врачей, как и сторонние наблюдатели — социологи, представители правоохранительных органов, сходятся во мнении, что это явление охватило самые разные сектора системы оказания медицинских услуг. Наиболее часто коррупция встречается в таких формах, как:

— поборы с пациентов за оказанные услуги;

— вымогательство оплаты услуг, которые должны оказываться бесплатно;

— неэффективность государственных и муниципальных закупок для медучреждений;

— разбазаривание средств при строительстве медицинских центров.

Существенными причинами коррупции стали низкие зарплаты в системе здравоохранения. Необходимо отметить, что сейчас эта проблема постепенно решается, но негативная инерция пока сохраняется. И вроде бы уровень зарплат стал уже значительно выше, чем раньше, а привычка в больнице или поликлинике брать деньги с больных, остается. Более того, одним из стереотипов, укоренившихся в общественном мнении стало то, что сейчас вообще нельзя к врачу обратиться без денег.

Кроме того, образовались большие дистанции в размерах оплаты труда медиков. Так, в Краснодарском крае, когда началась реализация Национального проекта «Здоровье», значительно возросла заработная плата в сосудистых центрах, где оказывается помощь больным с инфарктами и инсультами. Там врачи-кардиохирурги получают от 100 тыс. рублей в месяц. А в среднем заработная плата сейчас в Краснодаре — 25 тыс. рублей, по краю — 18 тыс.

Серьезной угрозой стабильности системы здравоохранения является низкая квалификация кадров, особенно в сельской местности. Так, в том же Краснодарском крае при населении 5,2 млн человек 18 тыс. врачей, 40 тыс. медицинских сестер. Дефицит – 10 тыс. врачей. Особенно остро стоит кадровая проблема среди руководящих работников системы здравоохранения, прежде всего на муниципальном уровне. А в Астраханской области дефицит  врачей в сельской местности достигает 30 процентов.

Специалисты сферы здравоохранения, социологи отмечают, что профессия медика перестала быть в обществе уважаемой, врачам доверяют не так, как раньше. Более того, безнаказанность за врачебные ошибки становится основой для гражданских протестов. По свидетельству органов здравоохранения, все чаще люди по фактам смерти своих близких в больницах обращаются в надзорные органы.

Данные Следственного комитета Российской Федерации  подтверждают сохраняющийся высокий уровень коррупции в сфере здравоохранения. Так, в суды ежегодно направляется более 1 тыс. дел, возбужденных в связи с совершением коррупционных преступлений и проступков в медучреждениях. В качестве обвиняемых привлекаются высокопоставленные должностные лица. Среди них — руководители органов здравоохранения субъектов Российской Федерации. Это дела не только о взяточничестве, но и о злоупотреблении должностными полномочиями с корыстной заинтересованностью, и о различного рода хищениях.

При расследовании уголовных дел о томографах, по которым в качестве обвиняемых были  привлечены к ответственности около 30 руководителей органов здравоохранения субъектов Российской Федерации, в том числе министры региональных правительств и их заместители, обнажились причины  этих преступлений. Главной из них стало то, что в субъектах Российской Федерации отсутствовала какая-либо регламентация деятельности по формированию технического задания для закупок такого сложного и дорогостоящего медицинского оборудования, как томографы, не было методики определения минимальной цены. То есть деньги были выделены, а разъяснений и предписаний дано не было, как именно нужно этими деньгами распорядиться. В результате в субъектах Российской Федерации подготовкой технического задания занимались либо явные неспециалисты (в лучшем случае это были врачи рентгенологи без опыта работы на томографах), либо заведомо заинтересованные люди.  Выявлены факты подготовки технического задания представителями фирм, которые впоследствии выигрывали конкурс на поставку медицинского оборудования. Обнаружилось, что в целом ряде субъектов Российской Федерации отсутствовали назначенные приказом или иным нормативным актом должностные лица, ответственные за мониторинг цен при  государственных закупках и подготовку предложений по минимальным ценам. Цены определялись на основании информации будущего поставщика, иногда — на основании данных фирм, аффилированных с продавцом. Это приводило к тому, что минимальная цена завышалась в 3-4 раза по сравнению с реальной.

В ряде случаев приобреталось оборудование экспертного класса в медицинские учреждения, которые заведомо не располагали ни техническими, ни кадровыми возможностями их использования. Так, например, в 2007 году в Магаданской области был заключен государственный договор на поставку дорогостоящего медицинского оборудования на сумму более 300 млн рублей. Часть этого оборудования, в том числе томограф стоимостью более 108 млн  рублей, до настоящего времени в эксплуатацию не введена. А часть уже вышла из строя до его установки.

Не было должного контроля за исполнением уже заключенных государственных контрактов. Например, в Республике Ингушетия томограф был поставлен только через 9 месяцев после истечения срока исполнения госконтракта. И то после возбуждения уголовного дела в отношении бывшего министра здравоохранения республики. Очевидно, что давно назрела необходимость внедрения дифференцированного подхода к закупкам в зависимости от предмета этих закупок.

Высказываются предложения относительно того, что приобретение дорогостоящего высокотехнологичного оборудования эффективней проводить на федеральном уровне, что позволит детальнее проработать вопросы цены товара, снизив ее с учетом опта. При купле-продаже такого оборудования должно исключаться или сводиться к минимуму участие фирм-посредников.

Одной из причин роста коррупции в здравоохранении в последние годы стало также и то, что общественность практически не участвовала в контроле этой важной социальной сферы, голос пациентских организаций не был слышен.

Очевидно, что коррупция в здравоохранении возникает там и тогда, где и когда образуется дефицит оказания услуг. Как только на какие-то операции, высокотехнологичные виды помощи образуется очередь — тут же возникают коррупционные риски и коррупционные отношения. «В Краснодарском крае 2,5 тыс. человек ждут операций по замене сустава. И некоторые врачи стали брать деньги для того, чтобы «продвинуть“ очередь. В крае выделили деньги на дополнительные закупки искусственных суставов, обязали врачей очередь ликвидировать. Работают хирургические бригады, чтобы не пропадали субботы и воскресенья, праздничные дни и проблема была успешно решена».

Большой социальной проблемой остается закупка лекарственных средств. И здесь, как и с закупками высокотехнологичного оборудования, тоже много коррупционных рисков.

1 января 2012 года вступило в силу  новое законодательство об охране здоровья граждан, которое было разработано при участии общественных организаций. Идея, которая в нем содержится, — обеспечение гражданам права на беспрепятственный доступ к медицинским организациям, к выбору врача. Там содержатся нормы, ограничивающие взаимодействие медицинских работников с фармкомпаниями, устанавливается ответственность  за предоставление при назначении пациенту курса лечения  недостоверной, неполной информации о лекарствах.

Кроме того, обеспечено право на  равное участие в оказании помощи гражданам медицинских организаций, независимо от их организационно-правовой формы собственности, что также будет способствовать улучшению качества этой помощи и исключит проявления коррупции., потому что будет разрушена монополия государственных и муниципальных учреждений в оказании услуг, возникнет рынок, будет конкуренция.

Впервые в законодательстве были четко закреплены права пациентов, что должно позитивно отразиться на качестве отечественного здравоохранения и противодействии коррупции.

Однако всеми этими мерами нельзя ограничиться. Необходимо продолжить совершенствование законодательства, касающегося  страхования ответственности медорганизаций перед пациентами за некачественное оказание медицинской помощи, порядка продажи  лекарств, процедур клинического использования препаратов. Необходима системная работа по противодействию коррупции, активная позиция в этой работе институтов гражданского общества. Важнейшими  шагами  к искоренению коррупции в сфере здравоохранения, по мнению участников слушаний, должны стать формирование общественного неприятия подношений и взяток врачам и медсестрам; использование инструментов общественной экспертизы и общественного контроля при проведении закупок дорогостоящей медицинской техники.

Для искоренения коррупции в сфере здравоохранения необходимо:

- ввести процедуры раскрытия информации, независимого общественного аудита, контроля и мониторинга расходования средств при проведении государственных закупок, оказании бесплатной медицинской помощи, предоставлении отдельным категориям больных бесплатных или льготных путевок для санаторно-курортного лечения, в том числе контроля обоснованности предоставления такой помощи и таких путевок;

- создать в качестве эксперимента в пилотных субъектах Федерации независимые комиссии по наблюдению за деятельностью учреждений здравоохранения с привлечением медицинской и пациентской общественности;

- содействовать внедрению новых технологий обслуживания пациентов, в том числе и технологий телемедицины, телеконтроля, предварительной записи к врачу по Интернету, электронной очереди в стационары, исключающих поборы и взятки;

- развивать технологии прямого канала связи с гражданами, в том числе и по проблемам коррупции в сфере здравоохранения (непосредственно на сайтах учреждений здравоохранения и профильных министерств и ведомств, «телефон доверия», «горячая линия», «вопрос министру») и т.д.;

- поддерживать активность общественных организаций в учреждениях здравоохранения(профсоюзные организации, профессиональные объединения, группы взаимопомощи, движение наставничества).

Наиболее важным, кроме развития независимого общественного контроля, является переход к саморегулированию в медицинском профессиональном сообществе. Само врачебное сообщество в наибольшей степени способно выработать жесткие и эффективные механизмы отторжения коррупционеров, преодоления коррупционных практик, снижения коррупционных рисков в своих рядах.

3.5. Общественный контроль и противодействие коррупции в системе ЖКХ

Жилищно-коммунальное хозяйство России – это совокупность отраслей российской экономики, обеспечивающих работу инженерной инфраструктуры зданий и населенных пунктов, один из самых больших секторов экономики нашей страны. Ее состоянию и перспективам развития были посвящены слушания в Общественной палате Российской Федерации, прошедшие 6 октября 2012 года под названием «Общественный контроль и противодействие коррупции в сфере ЖКХ».

Отмечалось, что, по экспертным оценкам, доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны, и в стоимостном выражении – это примерно 8 трлн  рублей. В отрасли занято 3 млн человек. В нее входит 19 млн объектов жилого фонда площадью почти три миллиарда квадратных метров. Потребляется в отрасли более 20% энергоресурсов страны. Это одна из наиболее прибыльных отраслей народного хозяйства.

Тем не менее, это самая «неразгосударствленная» отрасль экономики Российской Федерации. Более того, эта сфера является одной из наиболее коррупционноемких.

В прошедшие годы правоохранительные органы не проявляли должной активности в пресечении преступных проявлений в жилищно-коммунальной сфере. Органами внутренних дел в  2007 — 2009 годах было возбуждено всего 16 уголовных дел по статье 327 УК РФ по фактам подделки и использования документов, необходимых для регистрации ТСЖ. Более того, все уголовные дела, за исключением одного, были приостановлены «за неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого». Одно дело было прекращено за истечением срока давности.

Между тем, преступления в сфере ЖКХ носят ярко выраженную социальную окраску, так как любые убытки, в том числе содержание непрофильных активов, хищение имущества и денежных средств, списываются как затраты компаний и увеличивают тем самым размер тарифов на услуги. Кредиторская задолженность перед ресусоснабжающими организациями составила в 202 году свыше 350 млрд рублей.

По данным ФКУ «ГИАЦ МВД России», за 9 месяцев 2012 года в сфере жилищно-коммунального хозяйства  выявлено 3150 преступлений экономической направленности, следствие по которым обязательно, из них 1781 — коррупционной направленности. Раскрыто 1700 преступлений. Размер причиненного ущерба по оконченным уголовным делам составил 730,9 млн рублей. Обеспечено возмещение материального ущерба на сумму 1,216 млрд рублей. Выявлено 354 лица совершивших преступления. К уголовной ответственности привлечено 252 лица.

Сегодня выявление и пресечение преступлений в сфере жилищно- коммунального хозяйства является одним из приоритетных направлений оперативно-служебной деятельности МВД России.

Как показывает анализ оперативной обстановки неправомерное использование средств ЖКХ происходит на всех стадиях исполнения бюджета, начиная от выделения бюджетных денежных средств и заканчивая их расходованием конкретными получателями на местах.

В целом работа по выявлению и пресечению преступлений в сфере ЖКХ проводится по основным трём направлениям:

• выявление фактов хищения денежных средств, выделенных в рамках целевых программ в сфере ЖКХ и энергетики;

• выявление и пресечение преступлений, связанных с неправомерными действиями при проведении конкурсов на заключение государственных муниципальных контрактов, а также вымогательством денежных средств за подписание актов выполненных работ по ремонту объектов ЖКХ;

• выявление и пресечение преступлений, связанных с незаконным завышением тарифов на электроэнергию и услуги ЖКХ, а также с неправомерным взиманием завышенной платы за присоединение к электрическим сетям.

Территориальными органами внутренних дел во взаимодействии с межрегиональными управлениями Росфинмониторинга организовано проведение проверок деятельности ресурсоснабжающих организаций и организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, осуществляющих сбор платежей за коммунальные услуги и имеющих высокий объем просроченной кредиторской задолженности.

В ходе проведенных мероприятий наибольшее количество выявленных преступлений связано с хищениями денежных средств, совершаемыми руководителями ТСЖ и управляющих организаций.

Так, по материалам сотрудников МВД по Республике Чувашия в отношении бывшего генерального директора одной коммерческой организации сферы ЖКХ возбуждено уголовное дело по ч.4 ст. 160 УК РФ, который в период с 2006 по 2011 годы совершил хищение денежных средств организации в сумме более 875 млн. рублей, перечислив их на расчетные счета подконтрольных ему организаций за якобы выполненные работы, поставленные товары и оказанные услуги.

ГУ МВД России по Пермскому краю совместно с ГУЭБиПК МВД России выявлен факт хищения руководством коммерческой организации денежных средств, принадлежащих другой коммерческой организации, в размере 41 млн рублей, полученных за тепловую энергию, путем заключения фиктивных договоров с подконтрольными организациями. По данному факту возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ.

В результате проведенных ГУЭБиПК МВД России во взаимодействии с ГУ МВД России по Краснодарскому краю мероприятий, СУ при УВД по г.Сочи 12 января 2012 года возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ в отношении директора коммерческой организации, который путем завышения объемов реально выполненных работ при капитальном ремонте (отделка фасада, ремонт кровли) многоквартирных домов в г. Сочи на общую сумму более 60,5 млн рублей, похитил бюджетные средства в размере более 7,5 млн рублей, выделенных в рамках реализации краевой целевой программы«Обеспечение строительства олимпийских объектив и развития города Сочи, как горноклиматического и бальнеологического курорта».

Также в сфере ЖКХ выявлен и пресечен ряд преступлений, связанных с использованием должностными лицами служебного положения.

Глава администрации и распорядитель имущества муниципальных предприятий одного из городов Ростовской области в период с 2008 по 2010 годы, имея корыстный умысел на преднамеренное банкротство Муниципального унитарного предприятия, передал 55 единиц новой специализированной коммунальной техники, приобретенной администрацией города, в аренду коммерческой аффилированной структуре и перевел 90% работников муниципального предприятия в вышеуказанную подконтрольную ему фирму, при этом назначил мероприятия по ликвидации муниципального унитарного предприятия и передаче функций городского водоснабжения в данное ООО. Следственным управлением УМВД России по данному городу 29 февраля 2012 года возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст.196 УК РФ (преднамеренное банкротство).

УМВД России по Тульской области задокументированы факты, подтверждающие, что должностные лица администрации одного муниципального образования Тульской области подписали акт выполненных работ без их реального исполнения и произвели оплату работ по строительству малоэтажных многоквартирных жилых домов при реализации муниципальной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования города на 2010 год» в рамках Федерального закона №  185-ФЗ «О фонде реформирования ЖКХ» в размере 46 млн рублей, чем причинён крупный ущерб бюджету Тульской области. По данным фактам 10 апреля 2012 Донским МРСО СУ СК России по Тульской области возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 293 УК РФ.

В ходе мероприятий проведенных МВД по Чеченской Республике, СУ МВД по Чеченской Республике 03.02.2012 возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 160 УК РФ в отношении руководителя государственного унитарного предприятия, который путем растраты и присвоения похитил бюджетные средства в размере 300 млн рублей, выделенные предприятию на проведение строительно-монтажных работ на объектах г. Грозного.

В результате проведенных ГУ МВД России по г. Москве мероприятий пресечена преступная деятельность руководства одного государственного учреждения, которое в 2011 году заключило более пяти государственных контрактов на благоустройство более 100 детских садов и школ города Москвы. Фактическим исполнителем по двум контрактам являлось одна коммерческая организация, заключившее с данным госучреждением договора субподряда на сумму 220 млн рублей, которые выполнены не были, а поступившие от госучреждения денежные средства в размере более 180 млн рублей перечислены на счета фиктивных организаций и в дальнейшем выведены на счета оффшорных компаний. По факту хищения бюджетных денежных средств 28 января 2012 года возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ. В ходе расследования установлено, что по указанной схеме в 2011 году было выведено за границу более 5,8 млрд рублей.

ГУ МВД России по ПФО выявлен факт хищения денежных средств, выделенных Государственной корпорацией «Фонд содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства» в рамках федеральной целевой программы «Жилище» и программы«Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», в размере более 4,5 млн рублей путём внесения недостоверных сведений в акты работ, выполненных подрядной организацией при строительстве жилых домов по договору. По данному факту СУ СК России по Самарской области возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ.

Коррупция связана и с ростом тарифов ЖКХ. Так, в 2012 году в два этапа реальный платеж в Республике Хакасия вырос на 22  %, в Нижегородской  области – на 25%, в Ставропольском крае – свыше 25%, в Республике Карачаево-Черкесии – на 27,5%, в Ульяновской области – на 30,3%,  в Приморском крае – на 34%, в Чувашской Республике – на 41%, в   Ямало-Ненецком автономном округе – на 47%.

Рост тарифов снижает уровень собираемости средств на ЖКХ. Два года назад с трудом этот уровень удалось достичь, и теперь снова отдельные регионы стоят перед этой проблемой: люди не могут платить по таким тарифам, растет задолженность.

Конечно, необходимо обеспечить положение, чтобы организации, предоставляющие услуги ЖКХ, были жизнеспособными, рентабельными. Но далеко не это «разгоняет» тарифы ЖКХ. Значительную роль играет рост  тарифов на газ, цены на электроэнергию, возможность их ежегодного повышения на 15% именно это сказывается на сумме в платежке, и, в конечном счете, ведет к росту инфляции в стране.

Регулятором этих тарифов и цен является государство. Очевидно, что порядок их формирования остается  непрозрачным, необоснованным.  Экспертами вносятся предложения забрать  функцию регулирования тарифов  у государства, создав новый законодательно установленный механизм формирования рыночных цен и тарифов.

Необходимы механизмы принуждения к модернизации ЖКХ. Острой является проблема износа основных фондов, который достигает 60%. В стоимостном выражении ветхий аварийный фонд составляет 93 млрд рублей.

Уже существуют российские технологии, которые позволяют обеспечить резкое снижение издержек в теплоснабжении, в локальном электроснабжении, технологии, обеспечивающие сроки окупаемости системе ЖКХ в течение двух – трех лет, в то время как по существующим сегодня стандартам возврат средств растягивается до десяти лет. Однако новые технологии никто не хочет внедрять.

И именно на этом уровне формируется организованная  преступность. Попытка что-то  изменить к лучшему наталкивается на тотальное сопротивление муниципалитетов, вязанных с теми, кто контролирует, например, перевозки угля и мазута. Оргпреступность,«оседлавшая» эти потоки, не намерена расставаться со сверхдоходами.

Модернизация жилищно-коммунального хозяйства стоит, по оценочным данным,  от 6 до 7 трлн рублей. Однако если ее не провести, то страна никогда  не получит эффективной работы организаций ЖКХ, будет иметь убыточное, не справляющееся со своими функциями хозяйство.

Значительный источник коррупции – это капитальный ремонт жилого фонда. Государство задолжало за капитальный ремонт жилого фонда 10 трлн рублей.

Коррупция в этой сфере выглядит так: изначально, когда еще только готовится тот или иной конкурс на проведение капитального ремонта дома, в смету дополнительно закладывается не менее 20% для «откатов» чиновнику, который этот конкурс проводит. Часто в качестве генподрядчиков выступают фирмы друзей и родственников чиновников. Генподрядчик оставляет себе еще 10 — 15% от этих средств, потому что выполнить эти работы самостоятельно, как правило, он не в состоянии, нанимаются  субподрядчики. То есть от исходной цены в 100 рублей 35 рублей сразу уходит человеку, который подписывает госконтракт, и генеральному подрядчику, который никаких функций на себя не берет, кроме того, чтобы выиграть тендер и заключить субподряд.

Кроме того как отмечено экспертами многоквартирный не является объектом недвижимости, т.е. средства, направленные на его капитальный ремонт, не повышают его капитализации, цены объекта. Это серьезная правовая проблема, которую нужно решать.

В 2007 году был принят Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Закон установил правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда путем создания государственной корпорации – Фонда содействия реформированию ЖКХ, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки.

В проекте бюджета на новую трехлетку предусмотрено дополнительно выделение средств Фонду около 150 млрд рублей. За расходованием этих средств необходим жесткий контроль на всех уровнях.

По данным Росфиннадзора, который подвел итоги трехлетней кампании по проверке использования средств, выделенных на проведение капитального ремонта и переселения из аварийного жилого фонда граждан, на эти цели государство уже направило 255 млрд рублей. По проведенным проверкам нарушения выявлены на 6 млрд рублей.

Основными видами нарушений расходования бюджетных средств в сфере ЖКХ являются:

- перерасход средств;

- неэффективное их использование;

- проведение ремонта домов, которые не были включены в адресные программы,

- оплата работ, например, по замене теплогазооборудования, которое также не было предусмотрено;

- оплата невыполненных работ;

- завышение расценок по выполняемым работам.

По результатам всех этих проверок в соответствии с компетенцией Росфиннадзор принял меры соответствующего реагирования. Нарушители возместили 2 млрд 620 млн рублей.

Сфера ЖКХ – одна из наиболее емких по числу активных граждан, инициативных групп, организаций, стремящихся защитить свои права и кошельки. Формируются независимые ТСЖ (товарищества собственников жилья), работают союзы и ассоциации ТСЖ – равно как и отраслевые объединения управляющих компаний, издаются журналы и интернет-порталы соответствующей тематической направленности. Например — запущенный в 2012 году сайт «Росжкх» (roszkh.ru) предоставляет гражданам онлайн-сервис по созданию юридически грамотных обращений для решения конкретных проблем ЖКХ в уполномоченные органы власти и самоуправления по их месту жительства. Этот и подобные ему проекты способствуют развитию независимого общественного контроля, снижению уровня коррупции в сфере ЖКХ.

Важнейшими мерами по противодействию коррупции в сфере ЖКХ должны стать:

- активизация работы государственных надзорных ведомств, оказание практической помощи гражданам в принятии надзорными ведомствами необходимых решений по фактам коррупции в ЖКХ;

- содействие деятельности общественных объединений, нацеленных на контроль работы предприятий и учреждений ЖКХ, организация обучения гражданских активистов для анализа деятельности предприятий и учреждений ЖКХ;

- объединение усилий федеральных, региональных общественных палат для решения проблем в сфере ЖКХ;

- создание экспертных советов из числа заинтересованных общественных организаций, проведение тематических слушаний, подготовка специального заседания региональных общественных палат по ситуации в сфере ЖКХ в регионе с конкретными рекомендациями, в том числе рекомендациями по тарифам, которые сложились в регионах;

- организация общественного мониторинга рост тарифов на коммунальные услуги, роста квартплаты;

- содействие в принятии на муниципальном уровне нормативных правовых актов, обязывающих организации ЖКХ публично раскрывать информацию о ведении своей финансово-экономической  деятельности, а также персональные данные руководителей управляющих компаний, представлять эти сведения в сети Интернет, включая необходимые детализации по запросам граждан;

- введение общественного учета очередности подлежащих ремонту жилых домов, реализация общественного контроля за расселением ветхого жилья;

- упрощение порядка смены управляющей компании в случае ненадлежащего обслуживания дома;

- создание системы независимого общественного аудита, мониторинга и контроля в сфере ЖКХ на федеральном, региональном и местных уровнях, в том числе — во всех случаях проведения капитального ремонта жилых домов;

- содействие развитию независимого общественного аудита, мониторинга и контроля работы органов местного самоуправления, обеспечение прозрачности работы органов МСУ;

- содействие процессам самоорганизации потребителей услуг ЖКХ – создания ТСЖ, иных предусмотренных законодательством форматов объединения жильцов, содействие правоохранительным органам в выявлении и привлечении к ответственности лиц, замешанных в создании псевдо-ТСЖ, в оказании давления на советы домов, в рейдерских захватах жилой недвижимости.

3.6. Общественный контроль и противодействие коррупции в финансово-бюджетной сфере(госзакупки)

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №  94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сыграл значительную позитивную роль, была создана и действует понятная система расходования бюджетных средств, главное – информация о госзаказах стала общедоступной.

Существует общероссийский официальный сайт — самый большой в структуре исполнительной власти транзакционный информационный портал, в котором только выданных электронных цифровых подписей для допуска к торгам – более 300 тыс.

Всего же в среднем каждую секунду фиксируется почти 2,5 тыс. обращений к этому порталу сегодня есть. Причем, что интересно, примерно треть из них – из-за рубежа.

Вопросы правоприменения Федерального закона от 21 июля 2005 года №  94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» рассматривались членами Общественной палаты Российской Федерации как на специальных слушаниях, так и в рамках обсуждения тех или иных проблем социального развития, культуры, экономики, обеспечения безопасности России.

Представителями общественности отмечалось, что:

• Федеральный закон ориентирован не на качество поставляемых услуг или товаров, а на низкую цену, он стимулирует поставщиков услуг к демпингу;

• государством изначально устанавливаются на отдельные виды работ необоснованно низкие цены;

• Федеральный закон действует в условиях, когда отсутствуют  утвержденные стандарты на продукты и услуги, что затрудняет поддержание на нужном уровне качества выполнения поставок;

• Федеральный закон не создает заслона недобросовестным поставщикам, цель которых не производить товар или оказывать услуги, а заниматься спекуляцией;

• Федеральный закон не исключает недобросовестных поставщиков, которые способны нанести особенный вред при реставрации памятников, где ошибки недопустимы;

• Федеральный закон не создает защиты от непрофессионалов при организации тендеров;

• на торги выставляются лоты со сжатыми сроками исполнения госконтракта, что свидетельствует о сговоре властей и избранных поставщиков;

• Федеральный закон не учитывает налаженных связей с поставщиками тех или иных товаров и услуг, гарантирующих высокое качество выполнения работ и оказания услуг;

• Федеральный закон не исключает так называемых «откатов»;

• Федеральный закон предусматривает процедуру предварительного отбора участников аукционов, что способствует коррупции;

• Федеральный закон не регулирует положения поставщиков в ЗАТО;

• Федеральный закон требует оформления избыточной тендерной документации;

• процедуры проведения госзакупок чрезмерно сложны, поставщики не научились, а в творческих секторах и не хотят обучаться процедурам участия в тендерах;

• трудно при составлении технического задания для тендера точно описать все требования к продукции, требуемой для сферы культуры;

• Федеральный закон требует установления жестких временных сроков для изготовления продукции;

• тендеры объявляются поздно, деньги перечисляются исполнителям несвоевременно;

• под прикрытием выполнения Федерального закона местные власти осуществляют рейдерские захваты собственности, проводя аукционы на право аренды помещений;

• не полностью учитываются особенности уникального, творческого труда, когда автор вынужден соревноваться с самим собой и т.д.

С 1 июля 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В соответствии с ним государственные корпорации, акционерные общества с долей участия государства свыше определенного процента и еще ряд субъектов реального сектора экономики также должны будут работать по соответствующим стандартам, публикуя информацию о размещении своих заказов. Это создало дополнительные препятствия для возможных коррупционных злоупотреблений.

Для совершенствования системы госзакупок, в том числе — устранения рисков коррупции был разработан законопроект о федеральной контрактной системе, который обсуждался на круглом столе, проведенном ГУЭБиПК МВД России 15 февраля 2012 года  и на слушаниях в Общественной палате Российской Федерации 15 марта 2012 года.

В целом высказанные в ходе этих мероприятий замечания сводились к тому, что проект закона не только не устраняет в полной мере ныне существующих коррупционных рисков при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, но и создает новые. В качестве основных проблем проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» были названы следующие:

• отсутствуют определения таких используемых в проекте понятий, как «избыточные потребительские свойства», «предметы роскоши», «полное обеспечение государственных и муниципальных нужд», «отдельный», «наличие финансовых ресурсов», «другие материальные ресурсы, „управленческая компетентность“, «опыт», «деловая репутация»,«квалификация», «высокосложный», «специализированный характер», «невозможность по независящим причинам»;

• неясен термин «особенности определения начальных (максимальных) цен контрактов», что находится в ведении Правительства Российской Федерации;

• вместо положения «решения органов могут быть обжалованы в орган» необходимо указать «обжалованы в суд» для устранения возможности рассмотрения возникающих споров в министерствах и ведомствах;

• существенно расширяются права заказчика благодаря тому, что допускается менять любые существенные условия контрактов ;

• устанавливается право заказчика на одностороннее расторжение контракта ;

• не определен порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителя контрактной службы, которая является структурным подразделением заказчика;

• отсутствуют открытые процедуры формирования комиссий по осуществлению закупок;

• отсутствуют механизмы ограничения участия в конкурсах фирм-посредников;

• нет механизмов защиты экспертов, членов комиссий по проведению торгов;

• отсутствуют механизмы определения обоснованного формирования потребностей в проведении закупок;

• нет указаний на сроки размещения правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления о нормировании закупок товаров, работ, услуг в единой информационной системе;

• отсутствуют основания, условия и сроки принятия решений о необходимости изменения условий контрактов в случае выявления потребности в дополнительных товарах, работах, услугах;

• отсутствуют механизмы определения обоснованности установления цены закупок.

• необоснованно увеличивается линейка способов проведения закупок: наряду с ныне действующим электронным аукционом будет использоваться еще семь видов размещения контрактов, в том числе такие, контроль за которыми будет фактически невозможен уже по условиям их размещения;

• устанавливается возможность не проводить торги в случае срочности размещения контракта, что определяется заказчиком;

• отсутствует законодательное требование обоснования цены контракта заказчиком;

• вводятся необоснованные ограничения по уровню снижения цены ;

• нет четких требований к содержанию протокола по итогам рассмотрения котировочных заявок и по итогам проведения закупок;

• не установлены процедуры, сроки и порядок проведения экспертизы результатов торгов, порядок и формы привлечения к этой работе экспертов;

• не определены порядок, критерии, сроки, основания отбора заказчиком членов приемочной комиссии;

• отсутствует четкий механизм судебного обжалования действий (бездействия) заказчика, способных нарушить права участников торгов на каждом из этапов проведения торгов;

• рассмотрение жалоб в сфере государственного заказа будет осуществлять уполномоченный орган, статус которого не определен ;

• в системе заключения контрактов не предусматривается участие  контролирующего органа — Федеральной антимонопольной службы ;

• взамен ныне действующих пяти электронных площадок допускается деятельность неограниченного их количества, контроль за работой которых будет практически невозможен ;

• отсутствует механизм установления возможной личной заинтересованности, конфликта интересов членов комиссий по осуществлению закупок в проведении этих закупок, членов приемочных комиссий;

• не предусмотрена прозрачная система государственного надзора за исполнением закона с участием прокурора;

• не предусмотрено участие в осуществлении контроля за функционированием контрактной системой управления МВД России, отвечающего за противодействие коррупции и пресечение преступлений в сфере экономики;

• не предусмотрены возможности судебного обжалования любой из стадий формирования цены закупки;

• нет механизмов возврата похищенных средств в ходе реализации контрактов в случае установления факта необоснованности проведения торгов.

Главное: общественного контроля не может быть слишком много, поэтому при дальнейшем обсуждении всех законотворческих инициатив в данной сфере Общественная палата будет следить за соблюдением этого принципа.

4. Общественные палаты и общественные советы в реализации общественного контроля и противодействии коррупции

В рамках подготовки настоящего Доклада Общественной палатой палатой Российской Федерации были направлены запросы в региональные общественные палаты и в общественные советы при федеральных органах исполнительной власти.

Анализ информации, полученной от региональных общественных палат показал, что в субъектах Федерации постепенно наращивается активность в противодействии коррупции и организации общественного контроля.

Основными форматами работы палат по этим направлениям являются:

• участие членов региональных общественных палат в работе различных совещательных органов (советов и комиссий) по противодействию коррупции при губернаторах, при правоохранительных органах региона;

• проведение публичных мероприятий (слушаний, круглых столов) по проблемам противодействия коррупции;

• независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов;

• общественные приемные, антикоррупционные «горячие линии»;

• общественный контроль и мониторинг административных практик в коррупционно-рисковых сферах;

• мониторинг решений органов власти по антикоррупционным обращениям граждан;

• проведение общественных расследований по фактам коррупции;

• защита прав отдельных граждан, оказанием им правовой помощи;

• мероприятия по повышению правовой грамотности населения, в том числе – семинары и лектории по информационно-методической поддержке общественных объединений и некоммерческих организаций в вопросах реализации функций общественного контроля и противодействия коррупции;

• публикация информационно-пропагандистских материалов антикоррупционной тематики, создание и ведение тематических антикоррупционных сайтов;

• проведение социологических опросов по антикоррупционной тематике.

Чаще всего потенциал региональных палат использовался на местах при проведении анализа антикоррупционной деятельности региональных властей, в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Эти в течение 2012 года занимались, в частности, общественные палаты  Ивановской, Курганской, Липецкой, Пензенской, Свердловской, Челябинской, Ярославской областей, Пермского края, Республики Марий-Эл.

Так, с 2010 года в Ярославской области работает Совет по противодействию коррупции, возглавляемый губернатором области. В состав Совета и его рабочих групп входит ряд членов Общественной палаты Ярославской области. В соответствии с Положением о Совете заседания проводятся не реже два раз в год. В рамках его деятельности  функционирует рабочая группа по организации и осуществлению антикоррупционного просвещения и пропаганды, возглавляемая председателем Общественной палаты Ярославской области. В состав рабочей группы входят члены Общественной палаты Ярославской области, сотрудники региональных НКО, ведущие журналисты области. Члены рабочей группы регулярно проводят работу по антикоррупционному просвещению в рамках своей деятельности.

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре создан Межведомственный совет при губернаторе автономного округа по противодействию коррупции, в состав которого входит Председатель Общественной палаты Югры. На заседаниях Совета обсуждались деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, органов внутренних дел и прокуратуры, усиление контроля в сфере управления имуществом и земельных правоотношений, информационно-пропагандистское сопровождение антикоррупционных мер, повышение эффективности размещения государственного и муниципального заказа, совершенствование взаимодействия с институтами гражданского общества, реализация политики в сфере оказания государственных, муниципальных услуг и создания многофункциональных центров, результаты проверок достоверности предоставляемых государственными служащими сведений о доходах, реализация жилищной политики и субсидирования ипотечных программ, противодействия «бытовой» коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы.

Общественная палата Чеченской Республики и Прокуратура Чеченской Республики подписали соглашение о взаимодействии. Стороны в пределах своей компетенции договорились о взаимодействии при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Кроме того, представитель Общественной палаты Чеченской Республики принимал регулярное участие в работе межведомственной рабочей группы по противодействию коррупции в органах государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов при прокуратуре республики.

Один из наиболее часто встречающихся форматов антикоррупционной активности региональных палат – проведение публичных мероприятий: общественных слушаний, круглых столов. Упоминание о таких мероприятиях встречается практически в каждом ответе на запрос. В четырех палатах за прошедший год проведены пленарные заседания по тематике противодействия коррупции.

Еще одно из наиболее часто встречающихся направлений антикоррупционной работы общественных палат – экспертиза проектов нормативных актов.

Так, Общественная палата Тамбовской области регулярно осуществляет общественную экспертизу законодательных и нормативных правовых актов. За 9 месяцев 2011 года экспертизе подверглись 35 документов, среди которых — проект административного регламента исполнения государственной функции «осуществление контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости», проект административного регламента предоставления государственной услуги «государственная аккредитация региональных спортивных федераций», временный административный регламент исполнения государственной функции «государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях, расположенных на территории Тамбовской области, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями», проект административного регламента исполнения государственной функции «устройство детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью» и т.д.  .

В свою очередь, Общественная палата Свердловской области проводит активную работу по изучению коррупциогенных норм действующего законодательства, разрабатываются рекомендации по его применению, контролируется практика применения действующего законодательства. На каждом заседании заслушиваются отчеты ответственных представителей органов власти Свердловской области по рассматриваемым вопросам, выявляется статистика коррупционных правонарушений, оценивается эффективность принятых мер и формулируются задачи и конкретные мероприятия по их реализации для решения поставленных вопросов. Была подготовлена методика по антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных актов, данная методика активно внедрена на местном уровне, коррективе подвергнуты более 300 нормативных актов регионального и местного уровня. В частности поведены многочисленные семинары по внедрению методики на местном уровне в муниципальных образованиях Свердловской области.

В Общественной палате Самарской области на регулярной основе осуществляется антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, которые в обязательном порядке направлялись в прокуратуру Самарской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области соответственно.

Общественный контроль и мониторинг – одни из наиболее распространенных направлений работы общественных палат.

Общественная палата Пензенской области в целях обеспечения информационной прозрачности публичной власти ведет постоянный антикоррупционный анализ ситуации в различных сферах общественной жизни. Так, проводится общественный мониторинг деятельности судов, правоохранительных органов в целом, мониторинг коррупционных ситуаций в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и в других сфер. Представителями Общественной палаты совместно с активистами некоммерческого сектора проводится контроль качества работы учреждений здравоохранения;  мониторинг предприятий   малого и среднего бизнеса, сельских потребительских кооперативов; ведется общественный контроль за сохранением и созданием новых рабочих мест, соблюдением трудового законодательства. Цель данных мероприятий – формирование антикоррупционного климата среди населения, устранение причин коррупционных поступков  .

В Ульяновской области на основании областного закона действует региональный Уполномоченный по противодействию коррупции. Учреждение этого важного института контроля позволяет на регулярной основе вести мониторинг правоприменения антикоррупционных законов в различных органах исполнительной власти региона, на основании данных мониторинга формируется рейтинг эти органов по уровню исполнения требований антикоррупционного законодательства. Рейтинг публикуется в регулярном Докладе Уполномоченного на его официальном сайте.

Общественная палата Тверской области провела антикоррупционную акцию «Гражданский контроль», направленную на выявление фактов и признаков коррупционных проявлений, случаев злоупотребления служебным положением со стороны должностных лиц.

Члены Общественной палаты Липецкой области участвовали в круглых столах, семинарах по обмену опытом организации работы по противодействию коррупции, проведении антикоррупционного мониторинга, в правовом просвещении населения области, контроле за деятельностью многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Особое внимание в ряде общественных палат уделяется повышению правовой грамотности населения. Так, например, в Ивановской области Общественная палата организовала встречи членов Палаты с населением на регулярной основе: члены Палаты регулярно выезжают на места и оказывают правовую поддержу, в том числе, по вопросам борьбы с коррупцией

Общественные палаты республики Дагестан, Амурской, Тверской и Ивановской областей направляют свои усилия на повышение правовой грамотности учащихся средних и высших образовательных учреждениях. Организуются специальные курсы, проводятся популярные семинары, круглые столы, готовят публикации для средств массовой информации.

Общественная палата Самарской области провела четыре ежеквартальных опроса общественного мнения, издан 2-хтомный сборник материалов по вопросам противодействия коррупции в Российской Федерации и Самарской области, проведены два семинарских занятия по повышению квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих по теме: «Противодействие коррупции в органах государственной и муниципальной власти», разработан и введен в эксплуатацию официальный антикоррупционный сайт Правительства Самарской области в сети Интернет под названием«Антикоррупционная политика Самарской области» (www.samaraanticorr.ru), на котором размещена информационно-новостная, справочно-аналитическая и правовая информация о принимаемых в регионе мерах по реализации государственной антикоррупционной политики на территории Самарской области в общем и в каждом субъекте антикоррупционной деятельности в частности. Этот сайт является уникальным в своем роде программным продуктом, не имеющим в настоящее время аналогов в Российской Федерации.

В ряде материалов, поступивших из регионов, значительное внимание уделяется анализу причин и выявлению коррупциогенных факторов, анализируются основные зоны коррупционных рисков.

Безусловный «чемпион» по коррупционным проявлениям, по мнению общественных палат, – сфера ЖКХ. Об этом свидетельствует, в частности, проведенный анализ обращений граждан в Общественную палату Чеченской Республики: в основном люди просят навести порядок в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, они ждут серьезных улучшений состояния дел в социальной сфере, в вопросе выплат компенсаций, материнского капитала, выделения земельных участков под индивидуальное строительство, выполнения служебных обязанностей государственными служащими.

Общественная палата Тамбовской области сообщает, что наиболее болезненно граждане воспринимают злоупотребления коррупционного характера в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, социальное обеспечение. Коррупция распространена в органах региональной власти и местного самоуправления. Исключительную опасность для общества представляют коррупционные процессы в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, порождающие у людей ощущение безысходности и пессимизма, делающие их беззащитными от произвола. Наконец, нарастает коррупционная составляющая политических процессов, когда используются правонарушающие избирательные технологии, подкуп избирателей. Перечень явлений, подлежащих рассмотрению на предмет коррупционной составляющей, широк: невыполнение чиновником своих прямых обязанностей, затягивание сроков рассмотрения вопроса в расчете на вознаграждение, отписки, «торговля» должностями, невыполнение своих должностных обязанностей, нарушение законодательства и др.

Сохраняется большое количество претензий граждан к работе органов государственной власти субъектов Федерации. На основании проведенных опросов, Общественная палата Самарской области выявила, что более 90% опрошенных респондентов считают, что в регионе существует проблема коррупции и подкуп государственных чиновников разных уровней, при этом около 37% опрошенных сказали, что эта проблема стоит очень остро.

Многие, как и в Общественной палате Курганской области, отмечают, что основные причины существования коррупции обусловлены несовершенством законодательства.

В отличие от таких форм, как слушания или общественный контроль, гораздо реже в регионах силами активистов, некоммерческих организаций, профсоюзов или профессиональных гильдий проводились   антикоррупционные общественные расследования,  защита прав отдельных граждан (либо групп граждан) в ситуациях, связанных с коррупционными проявлениями. Поэтому крайне важен и ценен опыт  общественных палат Челябинской и Тверской областей. Они провели целый ряд конкретных расследований действий  чиновников. В то же время расследования – наиболее ожидаемая и, по мнению разных групп опрошенных граждан (членов общественных палат, участников общественных мероприятий, блогеров), наиболее эффективная мера противодействия коррупции. Однако ясно, что ее осуществление связано с уточнением законодательства, с созданием эффективной системой защиты участников расследований, с государственным реагированием на сигналы общественности и средств массовой информации, наконец, с укреплением общественного доверия к тем, кто включен в борьбу с коррупцией.

Значительный ресурс противодействия коррупции должен быть и у таких институтов гражданского влияния, как общественные советы при органах государственной власти. Для анализа их деятельности Общественной палатой Российской Федерации были направлены соответствующие запросы в 59 общественные советов при федеральных органах власти, однако ответы поступили только из 12 советов. Такая низкая активность была, конечно, в первую очередь, связана с тем, что в 2012 году произошла смена состава Правительства Российской Федерации, обновилось руководство многих министерств. Однако все же, сам факт слабого отклика на запрос иллюстрирует сохраняющийся низким уровень активности общественных советов в вопросах противодействия коррупции и развития общественного контроля.

Исходя из полученных ответов, основная деятельность по противодействию коррупции общественных советов была направлена на проведение антикоррупционной экспертизы.

В целом, анализ ответов на запросы позволяет заключить, что тема противодействия коррупции подавляющим большинством общественных палат субъектов Федерации, общественных советов при органах исполнительной власти разного уровня на протяжении многих лет с момента их формирования вообще не рассматривалась. Только в ответ на обращение Общественной палаты Российской Федерации на местах по этой теме были проведены исследования, слушания, подготовлены аналитические материалы с привлечением экспертов.

Результаты этой работы показали, что в целом уровень коррупции в регионах еще высок, что значительные проблемы люди видят, прежде всего, в функционировании правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Однако критика в адрес власти субъектов Федерации высказывается робко, основные предложения делаются в расчете на то, что положение способны улучшить только федеральные органы власти, причем исключительно правовым путем – с помощью совершенствования законодательства.

Такая позиция общественности свидетельствует о многих проблемах самого третьего сектора:

- общественные советы вообще назначены представителями исполнительных органов власти, подчас возглавляются руководителями этих органов, а потому не в состоянии сформировать независимое мнение о коррупционных проявлениях;

- общественность пока слабо влияет на настроения в отношении коррупции в ряде регионов, не создается атмосферы нетерпимости к проблеме коррупции, мало примеров системной работы с молодежью по обучению противодействию ;

- отдельные случаи коррупции остаются только темой СМИ, общественные организации (за исключением нескольких) не участвуют в мониторинге ситуации, не оказывают давления на органы власти в случае, если виновные в коррупции уходят от ответственности, или не получают должного наказания, не становятся объектом осуждения.

5. Основные факторы эффективности антикоррупционной политики

Разработка и принятие федеральными органами исполнительной власти планов по противодействию коррупции были призваны обеспечить их реальное участие в проведении антикоррупционной политики, согласование  антикоррупционных мер с требованиями Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

5.1. Контроль соблюдения ограничений, связанных с госслужбой

При оценке существующих механизмов обеспечения соблюдения лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, иными должностными лицами ограничений, запретов и исполнения ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции следует отметить весьма значительную и своевременную корректировку данных механизмов, произведенную Указом Президента Российской Федерации  от 13марта 2012 года №  297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», связанную с совершенствованием процедуры проведения проверок, предусмотренной Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 года №  1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Были расширены основания для проведения проверок, в том числе и по запросам общероссийских средств массовой информации, введена обязанность анализировать сведения, представленные государственным служащим, и др.

В то же время, мониторинг соблюдения уполномоченными должностными лицами требований Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению и аналогичных ему нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления показал необходимость дальнейшего совершенствования существующего механизма в связи со следующими обстоятельствами:

во-первых, проводящиеся на государственной службе проверки достоверности и полноты представляемых должностными лицами сведений о доходах и имуществе  не предусматривают анализа соблюдения ими ограничений, запретов и исполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, в том числе по причине того, что источником информации о несоблюдении этих запретов, ограничений и обязанностей потенциально может выступать гораздо более широкий перечень лиц и организаций, чем тот, который предусмотрен в пункте 10 Указа;

во-вторых, кадровые подразделения большинства государственных и муниципальных органов не обладают необходимыми организационно-правовыми средствами для проведения проверок в отношении руководителей и заместителей руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть лиц, чья деятельность в наибольшей степени связана с высокими коррупционными рисками;

в-третьих, решения о проведении проверок принимаются самими руководителями органов государственной власти и органов местного самоуправления, что значительно снижает эффективность данного механизма, если эти руководители и связанные с ними должностные лица сами являются участниками коррупционных отношений. При этом они самостоятельно, на основе широкого усмотрения оценивают полученную информацию и принимают решение о проведении или непроведении проверки – каких-либо реальных механизмов общественного контроля за принятием решения о проведении проверки законодательство Российской Федерации не предусматривает, как и не устанавливает персональной ответственности руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления за непринятие решения о проведении проверки при получении соответствующей информации.

Существенным недостатком является также отсутствие необходимости «автоматического» проведения проверки соблюдения лицом, претендующим на замещение должности, тех запретов, ограничений и обязанностей, которые будут на него возлагаться при замещении им государственной или муниципальной должности.

Только три федеральных органа исполнительной власти утвердили перечни должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги(супруга) и несовершеннолетних детей.

Вызывает сомнение обоснованность предоставления всем федеральным государственным органам полномочий самостоятельно устанавливать порядок распространения на указанную категорию должностных лиц антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей. Очевидно, что этот вопрос надо решать централизованно и единообразно, как это сделано в статье 349.1 Трудового кодекса Российскеой Федерации применительно к работникам государственных корпораций и государственных компаний. Достаточно сравнить подходы федеральных органов исполнительной власти по определению перечня должностных лиц, на которые возлагаются обязанности по представлению сведений о доходах, чтобы убедиться в том, что более эффективным будет являться единообразный подход. Примером такого подхода является определение Указом Президента Российской Федерации от 16 мая 2009 года №  560 перечня должностных лиц государственных корпораций, фондов, иных организаций, создаваемых Российской Федерации на основании федерального закона, обязанных представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Поскольку распространение на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством о государственной службе и о противодействии коррупции предполагает внесение соответствующих изменений в трудовые договоры лиц, замещающих названные должности, в целях единообразного определения объема этих ограничений, запретов и обязанностей следует рассмотреть вопрос о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ, в котором определить особенности регулирования труда данной категории лиц.

5.2. Институт урегулирования конфликта интересов

В противодействии коррупции одно из центральных мест занимает получивший значительное развитие институт урегулирования конфликта интересов, который призван устранить условия для принятия должностными лицами решений в угоду личным(прямым или косвенным) целям.

Еще в 2008 году были созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов. В их работе принимают участие представители общественности. Однако, необходимо обратить внимание на следующие проблемы:

• система отбора представителей общественности для включения в состав этих комиссий недостаточно прозрачна;

• заседания комиссий, на которых рассматриваются вопросы урегулирования конфликта интересов государственных и муниципальных служащих, проводятся эпизодически, время от времени, в процентном отношении к иным вопросам, рассматриваемым данными комиссиями, вопросы противодействия коррупции занимают не более 5%;

• административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также должностные регламенты и должностные инструкции государственных и муниципальных служащих фактически не содержат положений, призванных способствовать своевременному предотвращению, выявлению и урегулированию конфликта интересов, в том числе описаний типичных управленческих ситуаций, которые могут свидетельствовать  о возникновении конфликта интересов, не содержат специализированных запретов, ограничений и обязанностей для   предотвращения возникновения конфликта интересов при исполнении конкретных служебных обязанностей (так называемых антикоррупционных стандартов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);

• кадровым подразделениям, в силу их непосредственной подчиненности руководству организаций, практически невозможно предотвратить выявление случаев несоблюдения требований по урегулированию конфликта интересов у руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и их заместителей, глав муниципальных образований и их заместителей;

• внедрение механизмов урегулирования конфликта интересов в деятельность государственных и муниципальных предприятий носит лишь эпизодический характер, поскольку не обеспечено надлежащим законодательным регулированием – имеющаяся на федеральном уровне практика основана на поручениях Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, что явно недостаточно. В качестве положительного примера стоит отметить Распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 11 марта 2012 года №  АД-30-р «Об организации работы по выявлению фактов коррупции и аффилированности должностных лиц учреждений и предприятий, подведомственных Федеральному агентству морского и речного транспорта»;

• в нормативных правовых актах понятие «конфликт интересов» используется с различной смысловой нагрузкой, далеко не всегда совпадающей с определениями, содержащимися в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и федеральных законах о государственной гражданской службе в Российской Федерации и о муниципальной службе в Российской Федерации (см. например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»).

Отдельного регулирования требует конфликт интересов в деятельности государственных корпораций и контролируемых государством компаний, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» работники указанных организаций обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов.

Приходится констатировать, что в течение года так и не был разработан механизм применения этой нормы, поскольку не были разработаны и приняты соответствующие правовые акты, регулирующие порядок предотвращения возникновения и урегулирования конфликта интересов в деятельности данных организаций.

Одной из причин такого положения вещей является то, что из всех государственных корпораций и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов нормативные правовые акты в соответствии с прямым указанием федеральных законов вправе принимать только государственная корпорация «Росатом»(статья 8 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“). Остальные государственные корпорации и иные организации такими полномочиями не наделены. Следовательно, порядок урегулирования конфликта интересов применительно к этим организациям должен быть установлен в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти.

С другой стороны, порядок урегулирования конфликта интересов применительно к деятельности должностных лиц  Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, которые наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов так и не был утвержден в установленном порядке, как и порядок урегулирования конфликта интересов в деятельности должностных лиц организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, который должен утверждаться нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, остаются неурегулированными следующие вопросы:

• кто и в каком порядке принимает решение о наличии или отсутствии конфликта интересов в деятельности работников соответствующих организаций;

• какие меры по урегулированию конфликта интересов могут применяться к работникам указанных организаций;

• какие меры ответственности применяются к работникам организаций, не выполнившим обязанность по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.

5.3. Антикоррупционная экспертиза

Одним из важнейших способов устранения причин и условий совершения коррупционных правонарушений является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая была введена в соответствии с Федеральным законом  от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». В течение 2012 года с целью совершенствования порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы были приняты необходимые приказы Минюста России.

Антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов в ходе мониторинга их применения предполагает совершение следующих действий:

• отбор действующих нормативных правовых актов по определенным критериям(составления перечня актов);

• определение должностных лиц, ответственных за осуществление мониторинга их применения;

• определение перечня источников  информации о практике применения нормативного правового акта;

• определение срока, в течение которого будет проводиться мониторинг;

• определение критериев и показателей мониторинга применения нормативного правового акта;

• установление порядка оценки результатов мониторинга.

Наибольшие проблемы с привлечением независимых экспертов к проведению антикоррупционной экспертизы возникают в небольших и отдаленных муниципальных образованиях, в которых нет научных и образовательных учреждений профессионального образования, на территории которых остается низкой общественная активность населения. Возможным вариантом решения этих проблем является внесение изменений в статью 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» с целью введения института независимой научной антикоррупционной экспертизы, которая могла бы проводится научными и образовательными учреждениями, аккредитованными в качестве независимых экспертов на основании договоров с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а не по своей инициативе и за счет собственных  средств.

В целях повышения эффективности участия независимых экспертов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы общественностью высказывались следующие предложения:

- включать независимых экспертов в состав общественных советов, иных координационных и совещательных органов при органах государственной власти и местного самоуправления;

- размещать на официальных сайтах информацию о подготовленных независимыми экспертами заключениях и их использовании в правотворческой деятельности;

- проводить работу по персональному информированию независимых экспертов с помощью информационно-коммуникационных средств о размещении на официальном сайте новых проектов нормативных правовых актов;

- приглашать независимых экспертов на обсуждение наиболее значимых проектов решений, затрагивающих интересы значительного количества населения;

- применять в отношении независимых экспертов меры поощрения, свидетельствующие о заинтересованности государственных и муниципальных органов в независимой общественной оценке их деятельности;

- при установлении срока для принятия заключений независимой антикоррупционной экспертизы  учитывать сложность предусмотренных проектом нормативных предписаний и объем проекта нормативного правового акта.

В связи с этим в целях повышения эффективности общественного контроля за организацией и проведением мониторинга применения нормативных правовых актов в целях проведения их антикоррупционной экспертизы полагаем возможным рассмотреть следующие предложения:

- обязать органы государственной власти и органы местного самоуправления размещать информацию о ходе осуществления мониторинга применения нормативных правовых актов и результатах их антикоррупционной экспертизы на своих официальных сайтах;

- обязать органы государственной власти и органы местного самоуправления размещать на своих официальных сайтах информацию для независимых экспертов о сроках проведения мониторинга применения действующих нормативных правовых актов, предоставив им возможность в течение определенного срока провести независимую экспертизу указанных правовых актов;

- при организации и проведении мониторинга правоприменения задачи, критерии и показатели мониторинга, которые должны лечь в основу антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, следует выделять отдельно, одновременно обеспечивая специализацию средств и источников мониторинга;

- обязать государственные и муниципальные органы при осуществлении мониторинга запрашивать заключения Общественной палаты РФ, иных общественных организаций, в уставные задачи которых входит противодействие коррупции, объединений предпринимателей, профсоюзных организаций, действующих в тех сферах и отраслях, в которых проводится мониторинг.

5.4. Выявление и систематизация причин и условий проявления коррупции, мониторинг коррупционных рисков и их устранение.

В соответствии с подп. «и» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы Правительство Российской Федерации призвано организовать систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками.

Отнесение определенных видов государственных (муниципальных) функций, услуг, полномочий к связанным с высокими коррупционными рисками предполагает:

внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за их исполнением;

установление дополнительных запретов, ограничений и обязанностей антикоррупционного характера;

внедрение специализированного антикоррупционного мониторинга за их исполнением;

внедрение института ротации должностных лиц, их исполняющих;

иные специальные антикоррупционные мероприятия, призванные минимизировать проявление коррупционных рисков, усилить профилактику коррупционных правонарушений.

Для организации и проведения полноценного мониторинга коррупционных рисков, возникающих в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления организационно-правовых возможностей кадровых подразделений совершенно недостаточно. В то же время, обязанность по проведению такого мониторинга нередко возлагается на структурные подразделения, которые сами исполняют или участвуют в исполнении государственных функций  с высоким риском коррупционных проявлений. Естественно, что ничего, кроме «имитации» выявления причин и условий существования коррупционных рисков не происходит. Для полноценной и эффективной работы по данному направлению противодействия коррупции необходимо принятие следующих мер:

регулярные независимые социологические исследования, направленные на выявление мнения получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, а также необоснованных административных барьерах, препятствующих свободной конкуренции;

периодическое анкетирование лиц, взаимодействующих с государственными и муниципальными органами при исполнении государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

независимый экономико-правовой анализ конкурсной документации при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, результатов исполнения государственных контрактов;

независимый экономико-правовой анализ гражданско-правовых договоров, заключаемых подведомственными государственным и муниципальным органам  государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями с целью выявления признаков реализации имущества, выполнения работ и оказания услуг по завышенным или заниженным ценам;

анонимные опросы государственных и муниципальных служащих о практике организации служебной деятельности, порядке замещения должностей и продвижения по службе;

независимый анализ обращений граждан и организаций в вышестоящие государственные и муниципальные органы, в правоохранительные органы по вопросам исполнения должностными лицами государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг;

независимый мониторинг средств массовой информации на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов и подведомственных им учреждений и предприятий.

Выполнение всех названных выше мероприятий действительно может способствовать выявлению коррупционных рисков при условии, что они будут осуществляться на профессиональной основе, независимыми аудиторами и социологическими службами, специалистами в области противодействия коррупции, а не теми должностными лицами, деятельность которых непосредственно связана с этими рисками. Возможно, что часть мероприятий могла бы выполняться в порядке надведомственного контроля федеральными органами исполнительной власти, обладающими необходимыми профессиональными компетенциями (Минэкономики России, Минюст России, Росфинмониторинг, Федеральная налоговая служба).

Следует отметить, что лишь отдельные федеральные органы исполнительной власти предпринимали меры по внедрению элементов «дорожной карты выявления коррупционных рисков» в рамках подведомственной им отрасли или сферы государственного управления. Так, в ФАС России был издан приказ от 28 июня 2012 года №  440 «Об организации работы по определению целевой аудитории для проведения опроса по выявлению коррупционных рисков в деятельности ФАС России и определению эффективности деятельности ФАС России по профилактике коррупционных правонарушений среди государственных гражданских служащих». Данное ведомство периодически заказывает выполнение научно-исследовательских работ не только с целью выявления коррупционных рисков, но и с целью определения возможных тенденций изменения этих рисков.

5.5. Совершенствование механизмов публичного администрирования, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг

В целях снижения уровня бытовой и административной коррупции, повышения рисков раскрытия совершения коррупционных правонарушений, связанных с реализацией прав и обязанностей граждан и организаций, снижения мотивированности граждан и организаций вступать в коррупционные отношения органы государственной власти и органы местного самоуправления  обязаны принимать меры по совершенствованию публичного администрирования, повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг. В течение 2012 года комплекс мероприятий по данному направлению профилактики коррупционных проявлений формировался в соответствии с требованиями Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы,  Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №  601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также в соответствии с программами и планами административной реформы, разработанными в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 г. №  1021-р.

Следует отметить активную деятельность Правительства Российской Федерации по формированию планов по совершенствованию публичного администрирования в отдельных сферах и отраслях государственного управления – План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования», План мероприятий ( «дорожная карта») «Повышение доступности энергетической инфраструктуры“, План мероприятий (дорожная карта») «Улучшение предпринимательского климата в строительстве» и другие. Подобная организационно-правовая форма позволяет с гораздо более высокой степенью эффективности добиваться сокращения количества документов, требуемых от заявителя, сокращения сроков и этапов прохождения  административных процедур, уменьшения количества взаимодействий заявителя с административным органом, и в конечном итоге, позволяет сделать сами процедуры более простыми, быстрыми, прозрачными.

В то же время использование подобной организационно-правовой формы снижения административных барьеров свидетельствует о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при разработке и принятии административных регламентов исполнения функций и предоставления услуг не смогли оптимизировать установленные административные процедуры, снизить сроки совершения и количество  административных действий, хотя такая задача при принятии административных регламентов перед ними ставится. Следовательно, ни экспертиза административных регламентов, в том числе независимая, ни мониторинг их внедрения не смогли в полной мере выявить данную проблему и поставить вопрос о необходимости совершенствования методической основы разработки административных регламентов.

Для эффективного внедрения антикоррупционных стандартов в контрольно-надзорную деятельность государственных и муниципальных органов необходимо принятие следующих антикоррупционных мер:

включение всех должностей государственной и муниципальной службы, полномочия по которым связаны с назначением и проведением контрольных проверок, с подготовкой и выдачей  административных разрешений (лицензий) в перечень должностей с высоким риском коррупционных проявлений;

разработка методических рекомендаций по организации и проведению контрольных проверок в целях обеспечения единообразия в применении уполномоченными должностными лицами соответствующих полномочий;

периодические социологические опросы о соблюдении должностными лицами установленных требований к проведению контрольных проверок, выдаче административных разрешений;

обязательное включение в комиссии по проведению выездных контрольных проверок независимых экспертов, аккредитованных в установленном порядке, а также внедрение конкурсных механизмов отбора аккредитованных экспертов;

обязательное включение лиц, замещающих должности в государственных и муниципальных учреждениях и осуществляющих контрольно-надзорные функции в перечень должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также распространения на указанных должностных лиц запретов, ограничений и обязанностей установленных законодательством о противодействии коррупции.

Следует существенно повысить качество принимаемых административных регламентов исполнения государственных функции по контролю и надзору, не допускать их поверхностной экспертизы, добиваться включения в эти регламенты антикоррупционных стандартов исполнения государственной функции.

6. О проекте федерального закона об основах общественного контроля

В 2012 году Общественная палата завершила работу по подготовке проекта федерального закона об основах общественного контроля в Российской Федерации и активно работает над предложениями по внесению соответствующих изменений в действующие нормативно-правовые акты. Обсуждение этих предложений, как и основных положений законопроекта проходило на пленарных заседаниях Общественной палаты 6 июля и 3 ноября 2012 года, а также в ходе многочисленных слушаний и круглых столов. Проект разработан в соответствии с пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года №  297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» с целью регулирования общественных отношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации гарантированного Конституцией Российской Федерации права на непосредственное участие в управлении делами государства и возникающих в процессе осуществления гражданами общественного контроля.

Проект закона направлялся в федеральные органы исполнительной власти и их общественные советы, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, ведущие научные и учебные заведения, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные организации.

В 20 субъектах Российской Федерации прошли выездные семинары посвященные общественному контролю, состоялись научные конференции в Москве и Санкт-Петербурге.

Вся эта работа проходила максимально гласно и имела характер широкого общественного обсуждения, она отражалась в материалах сайта  Общественной палаты Российской Федерации oprf.ru.

На данные обращения в адрес Общественной палаты Российской Федерации поступило свыше 250 предложений и замечаний из 49 общественных палат субъектов Российской Федерации и 18 министерств   (ведомств). 172 предложения были учтены (69%). Подавляющее большинство ответов содержало поддержку необходимости принятия данного законопроекта. Отрицательные отзывы были получены от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В. П.Лукина  и общественных палат Самарской области, Оренбургской области и Хабаровского края.

Законопроект впервые устанавливает принципы, организационные и правовые основы осуществления общественного контроля как деятельности субъектов общественного контроля, наделенных данным законопроектом полномочиями по наблюдению, проверке и оценке соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля общественным интересам.

Законопроектом закреплен перечень субъектов общественного контроля, в который включены Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (общественные советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных, региональных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации.

Законопроектом определены объекты, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль: федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления; а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — за деятельностью государственных и муниципальных организаций, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, коммерческих организаций, когда такая деятельность затрагивает общественные интересы.

В законопроекте впервые дается определение понятию «общественные интересы».

Законопроектом закреплены действующие формы общественного контроля и введены новые с учетом законодательства субъектов Российской Федерации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации: общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественное слушание (обсуждение), общественная проверка (расследование).

Также закреплены основные формы отчетов о деятельности субъектов общественного контроля и их результатах: доклад о результатах общественного мониторинга, итоговый протокол общественных слушаний (обсуждений), заключение общественной экспертизы, заключение общественной проверки (расследования), внесение предложений по совершенствованию деятельности и устранению условий, способствующих нарушениям со стороны органов власти.

Законопроектом допускаются иные формы, если они не противоречат законодательству Российской Федерации. Порядок осуществления отдельных форм общественного контроля определяется соответствующими федеральными законами.

В законопроекте определены права и обязанности субъектов и объектов общественного контроля, порядок их взаимодействия.

Законопроектом также предусматривается ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле.

Законопроект был одобрен на заседании Совета Общественной палаты Российской Федерации, а 3 ноября был рассмотрен и одобрен на совместном заседании Общественной палаты Российской Федерации и Совета общественных палат России

19 ноября 2012 года, после доработки законопроекта с учетом предложений и замечаний, высказанных на пленарном заседании и поступивших в адрес Общественной палаты Российской Федерации, законопроект «Об общественном контроле в Российской Федерации» был направлен в Администрацию Президента Российской Федерации. Принятие данного законопроекта и изменение в Федеральное законодательство, по мнению членов Общественной палаты, должно внести значительный вклад в развитие системы общественного контроля по противодействию коррупции. В наступающем 2013 году Палата планирует разработать проект поправок к действующему законодательству, необходимых в связи с законом об общественном контроле.

Заключение

Анализ итогов мероприятий, проведенных в Общественной палате, обращений граждан, материалов, поступивших из общественных палат субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и общественных советов при федеральных органах власти, результатов опросов по проблемам общественного отношения к коррупции позволяет прийти к выводам и предложениям по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной политики государства, которые в значительной части совпадают с выводами прошлогоднего Доклада.

Антикоррупционные меры, которые принимаются властью – сами по себе необходимы. Уже нет ни одного ведомства или региона, не принявшего свои планы противодействия коррупции и все уже отчитываются количеством проведенных мероприятий и рассмотренных вопросов. Стремление к ужесточению всевозможных контрольных и ограничительных мер привело к тому, что некоторые инициативы думских законодателей даже дискутируются как несколько избыточные (как, например, предложение о тотальном запрете чиновникам на приобретение зарубежной недвижимости).

Однако, эффективность антикоррупционной политики зависит не только и не столько от самих отдельных конкретных мер и их применения, сколько от их системности, сочетания с общими социально-экономическими, политическими и морально-психологическими аспектами общественного развития современной России. Антикоррупционные меры должны сочетаться с мерами по повышению общей эффективности госуправления, со снижением административных барьеров, чтобы активная часть общества смогла почувствовать открытые возможности для самореализации в бизнесе и политике, свободу предпринимательства без привязки к «административному ресурсу», стимулы к созидательному освоению гигантского потенциала нашей страны. В свое время П.А.Столыпин, реформы которого обеспечили пятикратный за семь лет рост российской экономики, говорил, что главное при принятии государственных решений, это «иметь в виду разумных и сильных, а не пьяных и слабых. Не парализуйте, господа, дальнейшего развития этих людей и помните, законодательствуя, что таких людей, таких сильных людей в России большинство».

Что не менее важно, реальный успех в борьбе с коррупцией связан с кардинальным повышением субъективной оценки уровня персональных рисков для субъектов коррупционной деятельности. В этой связи одна из ключевых задач в борьбе с коррупцией – формирование общественной атмосферы, в которой складывается уверенность, что ведущаяся сейчас борьба с коррупцией – не кратковременная кампания и не фрагментарные усилия. Такая общественная атмосфера может быть создана в результате усилий по представлению отдельных успехов в борьбе с коррупцией как составных частей единой стратегии. Частью этих усилий должна стать активная поддержка лидеров гражданского общества, пользующихся широким доверием.

Общественная палата считает, что в сегодняшних условиях для эффективного противодействия коррупции необходимо:

• продолжить развитие политической системы для обеспечения честной и открытой конкуренции идей, мнений, позиций конструктивных сил общества с целью последующего их влияния на работу органов исполнительной власти, их подконтрольности институтам парламентского и общественного контроля;

• обеспечить системную реализацию принципа прозрачности работы органов власти, в частности, реализовать уже, наконец, механизмы работы в режиме «электронного правительства» – как для обеспечения информационной открытости органов власти, так и для эффективного взаимодействия с ними граждан, для дистанционного получения услуг;

• ввести практику обязательности публичного раскрытия информации, касающейся распределения бюджетных средств, зарплат государственных служащих, высшего менеджмента государственных корпораций и бюджетных организаций, иных организаций и учреждений с государственными участием;

• закрепить на законодательном уровне обязательное участие институтов межведомственного, парламентского и общественного контроля в принятии решений по распоряжению государственным имуществом и расходованию бюджетных средств;

• ввести систему открытого публичного конкурсного назначения на посты в органах исполнительной власти, использовать потенциал гражданского общества для формирования и реализация такой кадровой политики на государственной службе, которая бы способствовала приему и закреплению в органах власти квалифицированных и честных людей, неукоснительно исполняющих свой долг, дорожащих своей репутацией;

• внести изменения и дополнения в законодательство о государственной службе с целью создания системы действенного контроля за расходами чиновников, причем не только на основе ими заявленных данных, но и полученных из иных источников, в том числе – в ходе общественных проверок;

• обеспечить дальнейшее развитие российского законодательства, причем как специально направленного на противодействие коррупции, так и регулирующего общественные отношения в наиболее коррупционно-рисковых сферах жизнедеятельности общества;

• уделять особое внимание противодействию и профилактике коррупции в правоохранительной сфере, обеспечить полноценную защиту прав заявителей о коррупции;

• содействовать укреплению независимости судебной системы от политического и административного давления, в том числе – через более тщательную проработку механизмов и процедур участия институтов гражданского общества в работе квалификационных коллегий судей;

• совершенствовать процедуры общественных обсуждений проектов нормативных актов, общественной антикоррупционной экспертизы, с обязательным внесением соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство;

• при оценке деятельности органов исполнительной власти всех уровней обеспечить соблюдение принципа независимости внешней оценки: само ведомство, либо связанные с ним структуры не могут выступать заказчиком соответствующих опросов и мониторингов, исполнителем по таким исследованиям должны выступать организации, отбираемые на основе публичных конкурсных процедур;

• активизировать работу по институциализации принципов саморегулирования и самоуправления для профессиональных сообществ – врачей, судей, преподавателей вузов, при безусловном обеспечении режима прозрачности и открытости их формирования и деятельности для общественного контроля;

• очистить органы государственной власти, профессиональные сообщества врачей, учителей и преподавателей от тех лиц, кто уже был уличен в коррупции, ввести для них своего рода запрет на профессию;

• предусмотреть меры ответственности должностных лиц и органов власти, в том числе и правоохранительных, за игнорирование сообщений граждан, материалов средств массовой информации о коррупции;

• активно развивать антикоррупционную пропаганду, правовое просвещение и воспитание граждан, начиная со школьного возраста, использовать ресурсы средств массовой информации, в том числе создаваемого сейчас Общественного телевидения для формирования нетерпимости к коррупции.

Противодействие коррупции может быть эффективным только на основе широкого привлечения граждан к решению этой острой и масштабной проблемы. Сегодня необходимо сложение сил некоммерческих организаций, общественных палат и советов, общественных объединений, инициативных групп, спонтанных коалиций и отдельных активистов для системной работы по очищению страны от взяточничества и злоупотреблений.

Особой задачей для институтов гражданского общества является выработка, уточнение  механизмов, критериев, процедур отбора и включения представителей общественного сектора в структуры общественного контроля и участия – в различные общественные советы, комиссии и иные органы.

Общественная палата считает, что необходимым шагом в этом направлении является принятие федерального закона об общественном контроле, который позволит не только оказывать давление на органы власти, но и будет способствовать формированию новой нравственной атмосферы в российском обществе – жить без коррупции.

Размещено 17.03.2016 Просмотры: 25458. Копирование информации, размещенной на официальном сайте Администрации Муниципального образования (равно как и цитирование в средствах массовой информации тех или иных сведений либо сообщений, содержащихся в информационных разделах сайта) допускается при условии указания ссылки на источник такой информации (в сетевых СМИ – гиперссылки на Интернет-страницу с уникальным сетевым адресом).
https://alapaevsk.org/index.php?option=com_content&view=article&id=3660:20160317&catid=38:obshestvennaya-palata&Itemid=150